Introduction : 

Madagascar est régulièrement confronté à une grande diversité de cataclysmes. La fréquence des catastrophes et leur localisation sont telles, que quelle que soit l’année, il n’est pas rare qu’une des régions malgaches soit confrontée à un cataclysme. Ce chapitre se propose d’analyser le profil des cataclysmes qui affectent Madagascar. Les modifications globales qui sont en cours, avec lesquelles toute stratégie de gestion des cataclysmes devra être cohérente et surtout auxquelles la stratégie devra s’adapter, sont mises en relief dans ce chapitre. Le cadre de travail et la structure institutionnels existants sont également évalués, dans le but de proposer des dispositifs institutionnels améliorés pour la gestion et la coordination des Risques et des Catastrophes à Madagascar

1. Profil du pays, contextes écologiques et statistiques démographiques

• Profil :

Madagascar est la quatrième plus grande île du monde et compte de nombreuses petites îles périphériques. Elle est située dans le canal du Mozambique, le long de la côte sud africaine, au sud-ouest de l’Océan Indien. Ses principales caractéristiques géographiques et climatiques sont constituées par une plaine côtière étroite bénéficiant d’un climat tropical chaud, par des montagnes et des hauts plateaux tempérés, dans le centre, qui occupent 2/3 des 587 000 km² qui constituent la superficie totale du pays, et par une partie méridionale aride, typique des régions situées sur le tropique du Capricorne. L’île possède 4.828 km de côtes, s’étend sur 1.500 kilomètres de long entre le Cap d’Ambre à l’extrême Nord et le Cap Sainte-Marie au Sud, et sur près de 500 km dans sa plus grande largeur. Ses caractéristiques physiques et topographiques peuvent être appréciées sur la carte 1 de la page suivante.  

L’organisation territoriale actuelle comprend six Provinces ou Faritany : Antananarivo, située en plein cœur de l’île; Toamasina, dans la partie orientale de l’île; Antsiranana, dans la partie septentrionale de Madagascar; Mahajanga, située dans la partie occidentale du pays; Fianarantsoa, située dans la partie sud des Hautes Terres; et Toliary, située dans la partie Sud du pays, le long du Canal de Mozambique.

Selon le découpage administratif en vigueur, Madagascar compte 22 préfectures ainsi que 111 sous-préfectures ou Fivondronana. A l’exception des grandes divisions au niveau provincial, le découpage administratif sera modifié, au fur et à mesure que Madagascar mettra en place sa politique de décentralisation et d’autonomie des provinces (voir la carte 2 : Découpage Administratif, page suivante).

Carte 1 : carte physique de Madagascar

Carte 2 : Découpage Administratif (source VAM/USAID)

• Contextes écologiques :

La situation géographique, la forme du relief, l’influence maritime et le régime des vents sont la cause de conditions climatiques très variées. On distingue principalement deux saisons climatiques séparées par deux courtes intersaisons d’un mois chacune :  la saison chaude, de Novembre à Avril, et  la saison fraîche, de Mai à Octobre.

La pluviométrie est très variable, pouvant aller de 400 mm à 2300 mm selon les régions.  La côte Est demeure la plus arrosée, c’est aussi la région la plus exposée aux cyclones tropicaux qui se forment dans l’Océan Indien alors que le Sud de Madagascar est la moins arrosée.

Le sol malgache recèle des ressources minières importantes dont quelques-unes  seulement sont mises en valeur :  le graphite, le chromite, le quartz, le saphir, l’émeraude, l’or.

Les sols cultivables représentent environ 9.500.000 hectares dont seuls 24% sont exploités par divers types de culture spécifiques à chaque région.  

L’île compte plusieurs lacs continentaux aux particularités biologiques propres mais qui sont actuellement menacées (pollution, ensablement, surexploitation). Les ressources marines et halieutiques sont très importantes, les zones de fonds chalutables offrent près de 568.470 tonnes de produits aquacoles.

• Statistiques démographiques :

Selon le dernier recensement de la population, de 1993, la population était de 12.238.914 habitants avec un taux de croissance annuel de 2,8%, ce qui fait une estimation de 14.873.387 habitants en 1999. Soixante dix-sept pour cent de la population vit en milieu rural et 23% dans des zones urbaines. Les villes principales connaissent une forte concentration de population. L’exemple de la capitale Antananarivo est significatif : la capitale qui est également une province, occupe moins de 10% de la superficie du pays, mais compte plus de 29% de la population totale. Néanmoins, il existe une inégalité de la répartition spatiale de la population. En effet, 13% du territoire, constitué par les Hautes Terres, concentre plus de la moitié de la population.   

Bien que la majorité de la population soit malayo-indonésienne avec des métissages arabes et africains, les Français, les Indiens, les Créoles et les Comoriens constituent un groupement de population dont l’importance économique est significative. Le malgache est la langue officielle, mais le français est une seconde langue très largement utilisée. Il existe 18 groupes ethniques différents dispersés dans toute l’île principale, possédant leurs propres dialectes, coutumes et traditions.  

La population est très attachée à ses traditions et chaque communauté, chaque ethnie a des perceptions locales particulières des catastrophes. Chaque us, coutume et habitude propre peut avoir ainsi des impacts notables sur la gestion des risques et des catastrophes et devrait par conséquent être considéré dans une gestion des risques et des catastrophes efficace (compréhension des messages ; facilitation des analyses de vulnérabilité ; lutte contre la mauvaise pratique culturale comme la culture sur brûlis par les migrants).

Environ 45% de la population a moins de 15 ans, tandis que seuls 3% ont 65 ans et plus. L’explication de ce phénomène provient en partie d’une espérance de vie moyenne de 40 ans, qui est l’une des plus faibles au monde. Pour de vastes portions de la société malgache, la situation du développement humain en matière d’éducation, de santé et de services de base est également alarmante. Moins de la moitié des enfants d’âge scolaire vont à l’école. Cinquante trois pour cent des adultes sont illettrés. Soixante dix neuf pour cent de la population n’a pas accès à l’eau potable, tandis que plus de la moitié ne peut accéder à des services de santé de base. La participation des femmes au pouvoir de décision reste modeste. Leur implication est pourtant indispensable pour une gestion des risques et des catastrophes efficace notamment dans les activités de prévention.  Presque la moitié des enfants de moins de cinq ans sont sous-alimentés. Madagascar connaît aussi un des taux de pauvreté humaine les plus élevés dans le monde. La Banque Mondiale a évalué la pauvreté à Madagascar et les résultats montrent que 75% de la population vivent en dessous du seuil de pauvreté alors que 63% sont dans un dénuement total. Le Produit Intérieur Brut (PIB) par habitant était de 263 USD en 1999.  

L’environnement de Madagascar, l’un des écosystèmes les plus exceptionnels et les plus fragiles au monde, se détériore très rapidement. Les principaux problèmes environnementaux auxquels Madagascar est confronté, sont l’érosion du sol due au déboisement et à l’exploitation à outrance des pâturages ; la désertification, la contamination des eaux de surface. Les feux de brousse détruisent plus de 200 000 ha de forêt chaque mois. Sans la mise en place urgente de mesures, les projections montrent que seuls 6 millions d’ha (12%) sur les 25% restants, existeront encore en 2015. Ces pratiques ont augmenté de façon exponentielle la fragilité physique de Madagascar par rapport aux événements climatiques graves, comme l’ont montré les glissements de terrain et les ravinements provoqués par les pluies torrentielles et les cyclones dans les chaînes de montagnes du nord-est. Les conséquences des dégradations de l’environnement sur la sécurité alimentaire du pays sont sérieuses, à cause de leur impact sur la productivité agricole et du coût croissant des infrastructures. Les régions dont l’économie dépend de l’exportation de produits forestiers risquent de perdre des sources substantielles de revenus. L’environnement de Madagascar est de plus en plus vulnérable aux impacts du changement climatique mondial, ce qui aggrave encore le problème et rend le secteur forestier vital à la fois pour la protection de l’environnement et pour la réduction globale des risques et des catastrophes.

La base économique  

Le secteur primaire occupe une place essentielle dans l’économie malgache.  Bien qu’il mobilise la quasi majorité de la population active de Madagascar (75,4 % de la population active travaille dans le secteur agricole) et contribue pour 80% aux exportations, il ne contribue que pour environ un tiers au PIB.  Les principales activités du secteur primaire sont : l’agriculture, avec principalement les cultures vivrières (riz, maïs, patate douce, manioc), les cultures d’exportation et les cultures industrielles (coton, canne à sucre). Les cultures d'exportation représentent plus du tiers des recettes, notamment le café qui constitue la principale source de devises du pays.  De plus, Madagascar est le premier producteur mondial de vanille et le deuxième exportateur mondial de girofle. La pêche, qui génère des devises pour Madagascar principalement la pêche maritime grâce à l’exportation de crevettes, représente la deuxième source de devises. L’élevage, une activité complémentaire à l’agriculture.   

Le secteur secondaire n’occupe que 3% de la main d’œuvre et 15% du PIB.  Les industries agroalimentaires, les industries textiles, du cuir et de l'énergie constituent l’essentiel de ce secteur.  Il est caractérisé par une forte concentration géographique, la province d'Antananarivo regroupant plus des deux tiers des entreprises industrielles du pays.  

La part du secteur tertiaire (52,3% du PIB en 1999) comprenant le secteur informel est prépondérante à Madagascar. C’est le secteur qui contribue le plus au PIB, à travers ses différentes branches d’activité (tourisme, transport, télécommunications). Le secteur tourisme est le troisième secteur national pourvoyeur de devises après le café et la pêche.  

Infrastructures et réseaux de transport   

Les réseaux de communication et de transport sont faibles, à Madagascar. Bien que les services téléphoniques semblent supérieurs à ceux qui existent dans nombre de pays africains, de grandes zones du pays ne sont joignables que par communications radio et dans certains cas, par courrier entre les centres administratifs et les villages environnants. La plupart des infrastructures importantes telles que les voie ferrées et le port, sont en mauvais état et nécessitent des réparations urgentes. De nombreuses régions du pays sont isolées des routes principales, et parfois complètement coupées du reste du pays lors de conditions climatiques graves. Le haut plateau central sur lequel se trouve la capitale Antananarivo n’est pas relié aux zones nord et sud du pays par des routes supportant toutes les conditions climatiques. Des glissements de terrain provoquées par de récents cyclones, sur l’artère principale du pays, la Route Nationale 2, avaient complètement bloqué les voies d’accès à Antananarivo, handicapant sérieusement le transport des marchandises en provenance ou à destination de la capitale.  

Madagascar dispose de 6 ports long courrier internationaux et de 12 ports de cabotage permettant de répondre aux besoins de la communication maritime avec l’étranger:  

Un système ferroviaire déjà vétuste existe avec quatre (4) réseaux totalisant 883 km de long. Le trafic est actuellement limité en l’absence d’un renouvellement des équipements.    

57 aérodromes sont ouverts à la circulation publique, dont 3 aéroports internationaux, 14 aéroports munis de bloc technique et 40 aérogares sans bloc technique. Il est enfin à noter l’insuffisance très marquée des infrastructures de santé, d’éducation, d’eau potable et d’assainissement.

2. Profil et historique des cataclysmes

• Les phénomènes naturels et leurs impacts :

La situation géographique de Madagascar, son relief et le régime des vents rendent le pays vulnérable à un large éventail de risques naturels.

Tableau 1 : Les 10 cataclysmes naturels les plus importants à Madagascar

Source : « EM-DAT : les Données Internationales sur les Cataclysmes OFDA/CRED, Université Catholique de Louvain, Bruxelles, Belgique »                                          

Madagascar est confronté à quatre aléas naturels principaux, à savoir : les cyclones et tempêtes tropicales, les inondations, la sécheresse, qui sont d’origine météorologique et enfin les invasions acridiennes.

1. Les cyclones et tempêtes tropicales

Phénomène associant le vent et l’eau, le cyclone représente une des premières causes de catastrophe naturelle à Madagascar. La saison cyclonique s’étend du 1^er novembre au 30 avril, la période la plus active étant située entre mi-décembre et mi-mars.  

En 32 ans, de 1968 à 1999, le pays a subi 21 perturbations significatives, qui ont touché au total près de 5.234.653 personnes, engendrant 444.900 sans abris et 1.267 décès. Les dommages qu’ils ont causés durant cette période sont estimés, au total, à plus d’un milliard de dollars US (voir tableau 2 ci-après).

Tableau 2 : Les cyclones et tempêtes tropicaux qui ont frappé Madagascar de 1968 à 1999

Source : EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000.

Aucun endroit du pays n’est épargné par ces perturbations tropicales. Le degré d’exposition et de vulnérabilité des différentes localités du pays par rapport à ce risque cyclonique peut être apprécié sur la carte 3 présentée ci –après.

Carte 3 : Indice Chronique Cyclone

Au début de  l’année 2000, Madagascar a subi, en moins de deux mois, le passage de trois perturbations tropicales, dont deux particulièrement puissantes. Il s’agit :

• du cyclone tropical Eline, qui a frappé la côte Est le 17  février, avec des rafales de vent atteignant les 208 km/h, et a ensuite traversé l’île pour ressortir au niveau de Morondava,  
  

• de la tempête tropicale Gloria, avec des vents de 60 à 100 km/h, qui a touché l’île sur la côte Nord-Est le 2 mars, aux environs de la ville de Sambava,  
  

• du cyclone tropical très intense Hudah, caractérisé par des pluies violentes, qui a frappé le Nord de Madagascar le 2 avril, aux environs de la ville d’Antalaha, avec des rafales de vents de plus de 300 km/h. Hudah a traversé le pays du Nord-Est au Nord-Ouest, frappant avec une rare violence les districts d' Antalaha, Maroantsetra et Andapa, régions déjà extrêmement fragilisées par le passage de Gloria, qui avait provoqué d’importantes inondations.

Ces trois cyclones et tempêtes tropicales ont provoqué d’importants dégâts :

•   Sur le plan humain, provoquant 291 décès et affectant 1.106.000 personnes réparties sur environ 70 Fivondronana. 406.395 personnes réparties sur 34 Fivondronana ont eu besoin d’une attention immédiate, isolées et sans abris qu'elles étaient suite à la destruction de leur habitat. Les groupes de population les plus pauvres, sans réserves ni habitations résistantes, ont été les plus touchés.  

• Sur les infrastructures entraînant entre autres la destruction partielle ou totale de près de 80% des bâtiments publics et des maisons d’habitation, des ponts, des centres d’éducation et de santé dans les zones d’impact, la coupure de routes et enfin la destruction de canaux d’irrigation.  

• Sur la santé, aggravant la situation sanitaire déjà précaire dans les zones touchées, notamment à cause de la difficulté d’approvisionnement en médicaments et en vaccins, et la difficulté d’évacuation des malades à cause des coupures de routes. L’augmentation de l’incidence de certaines maladies diarrhéiques a été aussi observée.  

• Sur le secteur de l’eau et de l’assainissement, aggravant la situation de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement des zones touchées. La plupart de la population a dû recourir à l’utilisation d’eau de qualité médiocre et présentant un haut risque sur le plan sanitaire, ce qui explique un accroissement appréciable des cas de maladies liées à l’eau et aux mauvaises conditions d’hygiène et d’assainissement.  

• Sur l’agriculture, causant des pertes importantes de récoltes estimées à 152.000 tonnes de paddy pour l’année 2000, à 4.000 tonnes pour le maïs et  13.000 tonnes pour le manioc. Les cultures de rentes ont également été sévèrement touchées avec des pertes estimées à 2.500 tonnes pour le café (4% de la production nationale),  3.400 tonnes pour le girofle (22% de la production nationale) et  870 tonnes pour la vanille (dont les pertes réelles ne pourront être appréciées que lors de la prochaine saison). Les infrastructures hydro-agricoles ont également été sévèrement touchées avec la destruction des périmètres irrigués.

• Sur le secteur de l’éducation, touchant 85 Circonscriptions scolaires, où les salles de classe dans les EPP (Ecole Primaire Publique), collèges et lycées ont été en partie détruites, perturbant  l’année scolaire d’environ 223.000 élèves.  

• Sur l’économie, suite à la destruction des récoltes, entraînant de facto la chute de la production et obligeant le pays à augmenter le volume de ses importations au détriment de ses exportations. Les travaux de reconstruction sont considérables et auront vraisemblablement des impacts sur la croissance économique.  

• Sur l’environnement et la biodiversité, à cause des milliers d’hectares de forêts détruites (arbres déracinés) par les vents et les pluies abondantes (parcs et réserves naturelles touchés). Cette déforestation brusque aura également un impact négatif sur l’érosion et les glissements de terrain.  

• Sur le secteur privé, touchant les domaines du tourisme, de l’industrie crevettière, de l’industrie et du commerce formel, et les actifs de ménages et le logement. Le montant total des dégâts encourus par le secteur privé s’élève à environ 35 millions de US$. Plus de 74% des pertes totales estimées pour ce secteur portent sur les logements d’habitation et les autres actifs des ménages. Ces dégâts sont surtout constatés chez les ménages les plus vulnérables (plus de 50% des dégâts concernent les habitats précaires). Les pertes sur le patrimoine industriel et commercial ont été estimées à 9 millions de US$ (25% du total). Le coût total de la reconstruction des dégâts engendrés par ces trois cyclones Eline, Gloria et Hudah se chiffre à 128.030.529 US Dollars.  

2. Les inondations :

Faisant souvent suite à de fortes pluies, accompagnant ou non les cyclones et tempêtes tropicales, elles affectent les zones basses, comme les cuvettes et les bas quartiers des villes. Des inondations au niveau des rivières et du littoral ont également été observées.  

Outre une importante inondation qui a touché les plaines d’Antananarivo en 1959, en 32 ans, de 1968 en 1999,  Madagascar a connu trois inondations majeures, en 1986, 1987 et 1998, qui ont entraîné des pertes importantes sur les infrastructures (routes, habitations) et sur les systèmes d’irrigation et les récoltes de riz (voir tableau 3 ci-dessous). Les trois cyclones de cette année 2000  (Eline, Gloria et Hudah) ont également provoqué des inondations importantes au niveau de leurs zones d’impact et en aval des bassins versants.  

Tableau 3 : Les inondations qui ont affecté Madagascar de 1968 à 1999.

Sources :  
1-       Conseil National de Secours (CNS) – Madagascar (Mars 1998)  
2-       EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000.

Le niveau de risque d’inondation varie suivant les endroits, comme indiqué sur la carte 5 présentée ci- après.

Carte 5 : Indice Inondation

3. La sécheresse :

Frappant essentiellement le Sud du pays, où elle est récurrente, mais également d’autres régions du pays de façon périodique, la sécheresse à Madagascar relève de deux origines : l’origine météorologique, par l’insuffisance de pluie et l’origine hydrologique par l’insuffisance des ressources en eau. Les communes traditionnellement à risque sont connues.  

En 33 ans, de 1968 à 1999, la sécheresse a sévi cinq fois dans le Sud du pays, affectant au total près de 2.316.500 personnes, avec comme conséquence de graves pénuries alimentaires (voir tableau 4 ci-après).  

Le plus grave épisode de sécheresse est celui de 1992. Durant trois années, elle a provoqué une grave situation de famine dénommée "KERE", aggravée par les effets de l’invasion acridienne sur le peu de récoltes existant. Près d’un million de personnes étaient ainsi en situation de détresse alimentaire et 200 décès ont été dénombrés (voir Tableau 4 ci-après).    

Tableau 4 : Les épisodes de sécheresse qui ont frappé le pays de 1968 à 1999

Source : EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000  

Le niveau de risque de sécheresse varie suivant les régions comme le montre la carte 6 page suivante.

Carte 6 : Indice Sécheresse

Au début de  cette année 2000, la partie Sud de l’île, qui comprend les sous-préfectures de Betioky, d’Amboasary, de Bekily, d’Ampanihy, de Beloha, de Tsihombe et d’Ambovombe,  a de nouveau été frappée par la sécheresse. La campagne agricole, tant pour les cultures vivrières que de rente, est jugée dans l’ensemble mauvaise à très mauvaise. La raison majeure en est, bien entendu, l’insuffisance et la mauvaise répartition des précipitations.  

Mais d’autres régions en dehors du Sud de Madagascar subissent des épisodes de sécheresse. Cette année, la région du Lac Alaotra (qui est un des greniers à riz de Madagascar), ainsi que la région du Vakinankaratra et la partie Centre Est, ont subi les effets de la sécheresse

 Le retard et l’insuffisance de pluie dans ces régions en sont les principales causes et une réduction importante des productions rizicoles est prévisible.

4. Les invasions acridiennes :

En 83 ans, de 1880 à 1962, le pays a connu six invasions acridiennes. Ces invasions sont dues aux criquets grégaires qui sont des criquets groupés, migrateurs et résistants (solitaires, ils sont inoffensifs pour les cultures). La persistance de criquets solitaires dans des conditions optimales de développement durant trois mois successifs, détermine leur grégarisation inévitable. Il est également à noter que le déboisement favorise le déploiement des criquets lors de leur migration.

En 1970 et 1973, l’espèce de criquet en cause, Locusta migratoria capito, ainsi que ses conditions de développement et de reproduction, ses caractéristiques biologiques et ses conditions optimales de "grégarisation"  ont été identifiées. La zone d’endémicité et de reproduction se situe principalement dans le Sud du pays. Enfin, un système d’avertissement antiacridien dans la principale zone grégarigène de Betioky a été mis en place pour une meilleure surveillance continue de toute la région du Sud.  

Le niveau de risque d’invasion acridienne pour les différentes régions de Madagascar est présenté sur la carte 8 qui suit.

Carte 8 : Indice Chronique Criquets

Comme le montre la carte 8 ci dessous, près des ¾ de la superficie du territoire ont été infestés jusqu’au mois de juillet 2000 (surfaces cumulées) mais cette superficie a substantiellement diminué après traitements. Au total, 1.394.086 hectares ont été traités de mai 1998 à juillet 2000.

Carte 8 : Invasion Acridienne 1997 (source : CNLA 2000).

Il est enfin à noter que, du point de vue scientifique, des phénomènes nouveaux ont été observés par les techniciens par rapport aux comportements et conditions de développement classiques des criquets, favorisés entre autres par la déforestation croissante de la côte Est.  

• Catastrophes anthropiques :

En mars 1999, la province de Mahajanga signalait son premier cas de choléra. Dès septembre 1999, 5977 cas étaient suspectés et le nombre total des décès s’élevait à 291. En mars 2000, des cas de choléra étaient signalés dans tout le pays. Un rapport de USAID, daté de septembre 1999, sur la Lutte Nationale contre le Choléra, notait que le choléra était relativement récent à Madagascar, de ce fait, le manque de connaissances parmi l’opinion publique, particulièrement dans les zones rurales, sur le mode de transmission de la maladie, ses symptômes et son traitement, était la préoccupation majeure. Le rapport a estimé que l’épidémie toucherait entre 140 000 et 425 000 personnes, dont 20 à 30 % ignoreraient qu’elles étaient porteuses de la maladie. Le rapport a identifié des pratiques sanitaires et une hygiène insuffisantes (absence de latrines et d’eau potable sûre), et des pratiques funéraires comme vecteurs de propagation rapide de la maladie. En juillet 2000, 31 764 cas ont été recensés et le nombre des décès s’élève à 1 825. Pour l’heure, bien que l’épidémie régresse dans certaines parties de l’île, la crise est encore en cours.

À l’exception de quelques accidents maritimes, jusqu’à présent, les cataclysmes malgaches urbains causés par l’homme ont été limités. Un incendie majeur a détruit le marché d' Andravoahangy, provoquant uniquement des dégâts matériels. En 1998, un incendie s’est déclaré dans l’usine Hoechst et fut suivi par une explosion chimique dans les entrepôts. D’après le rapport de l’ONE en mai 1999, les populations voisines ont montré des signes d’empoisonnement toxique. Il y eut également des impacts considérables sur l’environnement à cause de pesticides produits par l’usine. Le coût économique pour Hoechst et le gouvernement a été évalué à environ 6 milliards de francs malgaches (1 million de dollars US).

Les risques anthropiques sont en augmentation, suivant le développement des économies dans le monde. La valeur des pertes économiques potentielles augmente aussi de pair avec l’investissement croissant pour l’infrastructure. Parmi les risques majeurs qui menacent de nos jours les pays en voie de développement, se trouvent les incendies dans les grands immeubles, les risques technologiques, particulièrement ceux causés par les transports, la manutention et le stockage des matériaux et des produits dangereux  et les accidents de la circulation. Peu de villes dans les pays en voie de développement sont équipées de services d’urgence adéquats pour faire face à ces risques. Il est fréquent que les villes principales dans les pays en voie de développement ne possèdent qu’une demi-douzaine de véhicules de lutte contre les incendies, pour des centres urbains comptant plus d’un million d’habitants. Pratiquement aucune ville dans ces pays ne possède les équipements et les ressources humaines nécessaires pour affronter les incendies dans les grands immeubles. Il en est de même pour les équipements respiratoires nécessaires en cas d’incendies causés par des produits chimiques. Les services ambulanciers sont généralement insuffisants et sous-équipés. La ville même d'Antananarivo est un exemple des problèmes typiques auxquels les grandes villes sont confrontées, avec les usines chimiques qui côtoient les zones résidentielles, la mauvaise classification et manutention des produits chimiques dangereux, et les systèmes insuffisants pour le contrôle et l’extinction des incendies. Comme les gratte-ciel et les usines commencent à se multiplier et que la densité de population augmente, les risques encourus par Madagascar concernant des incendies importants ou des dangers chimiques seront également en augmentation.

3. Facteurs de Vulnérabilité

Le degré de risque auquel un pays ou une population est exposé quand il est confronté aux effets d’un phénomène naturel violent dépend principalement de deux facteurs : le risque naturel lui-même (nous venons de détailler ceux qui touchent Madagascar) et la vulnérabilité de la population exposée. Les populations peuvent être vulnérables pour de nombreuses raisons mais une relation étroite existe entre la vulnérabilité aux catastrophes et le développement socio-économique. Les inégalités dans l’accès aux ressources socio-économiques et dans l’absence de couverture sociale, la marginalisation et l’exclusion socio-politique en sont souvent les causes principales.

Les facteurs de vulnérabilité qui sont présentés ci-dessous augmentent l’impact des catastrophes sur la population malgache et l’économie du pays.  

• La pauvreté, indicateur fiable de la vulnérabilité des populations face aux désastres, affecte 75% de la population malgache, empêchant l’accès aux ressources, moyens et possibilités pour se préparer ou pour faire face de façon adéquate à la survenue d’une catastrophe, même prévisible. En effet, avant une catastrophe, les populations vivant en dessous du seuil de pauvreté dépendent de revenus limités pour leur survie quotidienne. Une catastrophe ne les prive pas seulement de leur source de revenu, mais elle ne peut faire face aux coûts supplémentaires pour l’achat de matériel de reconstruction. Cela accélère le cycle de la pauvreté qui accentue encore plus la vulnérabilité aux catastrophes

• La croissance démographique et l’urbanisation rapide engendrent l’installation des familles à bas revenu, des pauvres du milieu rural et du milieu urbain, dans les zones dangereuses exposées aux inondations ou à d’autres aléas (comme les bas quartiers des villes),  faute de suivi administratif des règles d’urbanisation.  

•  L’insécurité alimentaire, qui relève de problèmes de disponibilité alimentaire se traduisant par une inégale répartition des disponibilités alimentaires entre les régions et même à l’intérieur d’une région aussi bien en quantité qu’en qualité, les problèmes d’accessibilité physique et surtout d’accessibilité économique aux denrées alimentaires.  

• La dégradation de l’environnement constitue à la fois un risque majeur et un facteur de vulnérabilité. Déforestation, dégradation environnementale et utilisation irrationnelle des terres créent des conditions précaires qui multiplient les effets des catastrophes.  

• Les infrastructures constituent un des facteurs de vulnérabilité importants pour certains types d’aléas comme les cyclones, les inondations et les séismes. Faute de moyens, la population pauvre bâtit souvent ses habitations avec les matériaux locaux qu’elle trouve à sa disposition, ne suivant pas les normes adéquates et n’offrant souvent aucune sécurité en cas de catastrophe. De plus, sous le poids d’une situation économique difficile, le pays n’a pas les moyens d’entretenir correctement des infrastructures de base déjà vétustes.

• L’éducation et l’information manquent cruellement à la population qui ignore souvent des informations capitales pour sa survie en cas de catastrophes, telles que : comment se mettre à l’abri, comment prendre des mesures de protection, où s’adresser en cas de détresse aiguë.

• La situation sanitaire, qui est extrêmement précaire pour la couche pauvre de la population et entraîne des impacts négatifs sur la capacité de production et sur l’accès au peu de ressources dont elle peut disposer. Elle est caractérisée par la prévalence des cas des maladies de l’enfance, des retards de croissance et de malnutrition chronique. Les infrastructures sanitaires du pays sont insuffisantes et n’offrent pas souvent des soins adaptés. L’accès aux soins est très difficile. La prolifération de maladies transmissibles est souvent à craindre et est généralement liée à une insalubrité permanente du milieu.  

• L’accès à l’eau, insuffisant, qui favorise la flambée des maladies liées à l’eau. 80% de la mortalité à Madagascar est due à une carence quantitative et / ou qualitative en eau et aux maladies liées à l’eau. De plus, le secteur agricole en souffre principalement du fait de l’insuffisance d’eau nécessaire au développement de cultures.  

• Le facteur socioculturel peut parfois être considéré comme un frein au développement et expose certaines populations à des risques importants. Ce facteur concerne surtout les risques d’épidémies. Pour ne citer que l’exemple du choléra, les tabous et coutumes de certaines régions (non-utilisation de latrines, enterrement traditionnel des morts) peuvent être considérés comme des obstacles à l’éradication de l’épidémie.

4. Structures et Programmes institutionnels en cours

Le cadre institutionnel et légal de gestion des risques et des catastrophes à Madagascar a connu de nombreux ajustements structurels et contextuels depuis une trentaine d’années.  Il n’en demeure pas moins qu’avec la fréquence et la diversité des cataclysmes et en dépit des réorientations de la politique générale de l’Etat et des changements de régimes politiques, une certaine ‘pratique’ de la Gestion des Risques et des Catastrophes s’est institutionnalisée et affinée au fil des années.  Cette pratique s’est greffée sur un dispositif légal et institutionnel complexe, où interviennent plusieurs institutions et organismes nationaux et internationaux.  

• Les structures principales :

Le cadre institutionnel de GRC actuel est dominé par deux structures opérationnelles principales : le Conseil National de Secours (CNS) chargé de la gestion des secours d’urgence et des travaux de rétablissement d’urgence, et le Conseil National de Coordination des travaux de réhabilitation (CNC) chargé des travaux de réhabilitation. Les missions, les attributions des organes de décision et d’administration de ces deux structures et les modalités d’intervention sont restées quasiment les mêmes depuis leurs créations en 1972 et cela en dépit des restructurations et/ou tentatives de juxtaposition de nouveaux organes de supervision ou de contrôle.  

• Conseil National de Secours :

Le CNS est la structure gouvernementale et l’interlocuteur officiel de référence dans les relations avec les partenaires internationaux en matière de GRC.  Ses attributions sont clairement définies dans les décrets de 1985 et de 1990 relatifs à l’intervention du Pouvoir central et des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) en cas de cataclysme à savoir :  

Art.7 - …Le CNS prend les mesures nécessaires tant dans la prévention que dans la sauvegarde de la vie humaine en cas de cataclysme.  Il assure dans la mesure du possible, en matière de prévention : l’éducation, l’information et la sensibilisation de la population.  En matière de secours d’urgence :

1. l’évacuation et l’hébergement des sinistrés dans des bâtiments publics ou privés par les soins des CTD 

2. la participation au ravitaillement des sinistrés durant leur hébergement ; 

3. à  la fourniture des effets vivres et non-vivres et d’abris provisoires ; 

4. à la sauvegarde de l’environnement en ce qui concerne la remise en état d’urgence des bâtiments sociaux et administratifs.  Enfin, il apporte son concours financier dans la sauvegarde des ouvrages routiers et hydroagricoles, portuaires et aéronautiques. …

Avec le décret 90-193, le CNS s’est vu confier la mission de « ramener au mieux la situation socio-économique de la zone sinistrée dans son état d’avant le cataclysme dans un délai le plus court ».  Ce renforcement de la mission confirme la place centrale du CNS dans le dispositif institutionnel de GRC.

Le fonctionnement du CNS, les décisions et la gestion des aides d’urgences sont fortement centralisées. Certaines directives sur les priorités d’interventions émanent directement soit du ministre de l’intérieur, soit du Premier ministre ou du Président de la République. Le CNS est doté d’un secrétariat permanent (SP) ayant rang de service du Ministère de L’Intérieur (MININTER).  Le SP fonctionne comme une structure légère, ce qui ne l’empêche pas de réaliser, pour le compte du gouvernement, des opérations de secours d’urgence de grande envergure avec des moyens financier, bureautique, logistique et humain limités. Le budget de fonctionnement pour 2000 a été de 91 millions de FMG (US$ 130,000).  

Le CNS fonctionne avec un budget annuel variable. Pour 2000, plus de 14,7 milliards de FMG ont été débloqués par le gouvernement malgache pour subvenir aux secours d’urgence après Eline/Gloria et Hudah. Les CNS/CNC disposent d’un fonds spécial dit de « prévoyance » qui sert de  « fonds » pour les calamités.  Le CNS dispose aussi d’un compte bancaire spécial utilisé pour faciliter le déblocage de financements d’urgence pendant une situation de crise.  Ce compte est géré par le ministre de l’intérieur en tant que président du CNS.  L’utilisation de ce compte bancaire spécial est justifiée par la lourdeur de la procédure de déblocage de fonds par le Trésor qui ne permet pas de faire face rapidement aux dépenses relatives aux opérations de secours.  

• Comité National de Coordination des Travaux de Réhabilitation des dégâts cycloniques (CNC) 

Le CNC est la structure jumelle du CNS.  Le CNC peut être perçu comme la structure spécialisée du dispositif institutionnel de GRC chargée de la réhabilitation des infrastructures ayant subi des dégâts cycloniques.  Sa mission est aussi vaste que celle du CNS.  

Art 1 -  

1. ramener la situation socio-économique de la zone dans son état d’avant le cataclysme ;

2. réaliser les travaux définitifs y afférents dans le respect des normes techniques et réglementations en vigueur.

3. Évaluer les dégâts cycloniques immédiatement après le passage des cataclysmes ;

Art. 7 –

1. assurer le fonctionnement proprement dit, centralisation et circuit des informations ;

2. assurer les liaisons entre les comités et les divers départements et organismes ;

3. rédiger les textes réglementaires ;

4. superviser l’exécution des travaux sur le plan comptable ;présenter les rapports d’avancement des travaux.

Le fonctionnement du CNC est identique à celui du CNS.  Il est aussi doté d’un secrétariat permanent lequel, qui, à l’inverse du SP/CNS, semble être plus administratif qu’opérationnel.

Dans la pratique, le SP/CNC ne joue aucun rôle dans la prévention et concentre plutôt ses efforts sur la réponse avec comme attribution principale la passation des marchés de réhabilitation des infrastructures.

La tutelle du CNC est aujourd’hui assurée par le Vice-Premier ministre chargé du budget et du développement des provinces autonomes et non selon les textes par le Ministère des Finances.

• Comité Restreint d’Intervention en cas de Cataclysme (CRIC)

Créé en juin 1996, la mission originelle du CRIC a été d’être un organe de coordination générale entre Bailleurs de fonds, ONG et gouvernement malgache.  D’autres documents concevaient le CRIC comme une structure de réalisation et de concertation ou encore comme une simple « cellule » informelle de coordination.  En fait, le CRIC n’a pas de statut formel.  Il ne dispose d’aucun moyen mis spécifiquement à sa disposition.  Dans la pratique actuelle, il sert surtout de plate-forme de réflexion, et d’échanges d’information, qui regroupe les principaux responsables des organisations humanitaires et ONG.  Aucune décision n’y est prise, seulement des recommandations, des avis et des opinions personnelles sur une situation donnée.

• Les Structures et organes spécialisés :

Les structures spécialisées sur un aléa et ses effets intervenant directement ou indirectement dans la GRC sont :  

• Centre National Anti-acridien (CNA)

• Commissariat Général au Développement Intégré du Sud (CGDIS)

• Projet de lutte contre les intoxications par consommation d’animaux marins (ICAM)

• Office National pour l’Environnement (ONE)

• Comité National de l’Eau et Assainissement (CNEA)

• Groupe de Coordination et d’Appui à la Lutte contre le Choléra (GCALC)

Ces structures et organes ont des statuts différents, soit il s’agit de comités nationaux dotés d’organes d’administration et de réflexion et d’exécution, soit de conseils ou de projets rattachés à un Ministère, soit encore d’unités au sein d’un Ministère. Certaines structures disposent d’importants moyens financier, humain et logistique.  

• Centre National Anti-Antiacridien (CNA)

Créé en 1998 par le décret 98-057, le prédécesseur du CNA, le CNLA, a été chargé de mener l’intervention d’urgence pour l’éradication de l’invasion des criquets et de ramener le plus rapidement possible la situation économique de zones infestées dans leur état d’avant le cataclysme. Le CNLA est, depuis mai 2000, remplacé par une structure rattachée directement au Ministère de l’ Agriculture, le Comité National Anti-acridien.  Ce nouveau comité sera chargé de la lutte anti-larvaire. Une structure dite « organisation de la société civile » a été mise en place.  Elle est destinée à améliorer l’implication des populations rurales concernées par le fléau.  Avec le nouveau comité, cette structure de coopération va être renforcée pour devenir une structure de veille permanente.

• Commissariat Général au Développement Intégré du Sud (CGDIS)

Il s’agit d’un établissement public rattaché à la Primature, créé par le décret 96-575 du 15 juillet 1996 pour mener des actions de développement intégré dans les zones de Sud de Madagascar fréquemment victimes des effets de la sécheresse cyclique.  Dans les objectifs des actions de développement, ont été prévues la « mise en place d’un plan d’intervention d’urgence en cas de cataclysmes naturels », et la « préparation et la mise en œuvre ainsi que la gestion des aides de toute nature en faveur de la Région » préparés avec la collaboration des Ministères concernés et des CTD.

• Groupe de Coordination et d’Appui à la Lutte contre le Choléra (GCALC)

Créé en 1999 par un arrêté du MINSAN 4965/99-SAN pour « maîtriser la flambée de l’épidémie de choléra dans chaque Faritany », le GCALC a pour mission de responsabiliser la communauté dans les interventions en matière de lutte contre le choléra; pérenniser l’application et le suivi des mesures préventives (sensibilisation, désinfection, assainissement, mesures d’hygiène et chloration de l’eau) ; renforcer l’efficacité des interventions pour une meilleure coordination ; et diminuer le nombre de cas suspect et des décès. A noter aussi, l’existence d’une « Cellule anti-choléra » au sein du Ministère de l’ Environnement dont les attributions sont axées sur la sensibilisation de la population au problème de l’assainissement. Le CNS a aussi mis en place un « Volet Assainissement et Sanitaire » dont la mission est d’appuyer et d' assister techniquement les communes dans la prévention du choléra,  spécifiquement dans les domaines de l’assainissement.

• Comité national de l’eau et de l’assainissement (CNEA)

 Créé dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie sectorielle et le plan d’action pour l’eau et l’assainissement adoptée en 1994, le CNEA est l’autorité nationale de gestion des ressources en eaux et de développement rationnel du secteur de l’eau et de l’assainissement.  Parmi les attributions du CNEA figurent le suivi/évaluation de l’efficacité des mesures d’assainissement et de prévention des pollutions des ressources en eaux ainsi que l’exécution des plans d’urgence pour la prévention et la lutte contre les inondations et les sécheresses.

• Rôle de la communauté internationale :

Les Bailleurs de fonds interviennent essentiellement dans l’appui financier et les agences de développement dans l’appui technique et la fourniture de vivres et non-vivres et des moyens logistiques. Plusieurs ONG internationales interviennent dans la GRC et notamment dans l’octroi d’aides par des dons à titre de secours d’urgence.  Certaines ONG internationales mettent aussi en œuvre un programme de prévention et de réponse aux catastrophes.(NB : Les principaux intervenants et leurs programmes en cours sont présentés  en détail dans l’étude diagnostique et ne sont pas repris ici). L’investissement (qu’il soit financier ou technique) des Bailleurs de fonds, celui des agences de développement et celui des ONG internationales est une composante importante de la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Le partenariat fait donc nécessairement partie intégrante de la mise en oeuvre de la future stratégie malgache.

• Les ONG nationales, le secteur privé, la société civile

Les ONG nationales semblent toutefois ne pas avoir trouvé les voies et moyens pour s’engager de manière effective et permanente dans la prévention et réponse aux catastrophes.

Le secteur privé à Madagascar joue un rôle marginal en matière de secours d’urgence et de réhabilitation des infrastructures. Outre les gestes de solidarité spontanée aux sinistrés, les entreprises privées peuvent jouer un rôle non négligeable dans la prévention en prévoyant, par exemple des volets tels que la construction de locaux anti-cycloniques, de dispensaires, de latrines pour la population locale, etc. Plusieurs entreprises exportatrices utilisant la méthode « haute intensité de main d’œuvre » (HIMO) prévoient ces volets sociaux dans leurs investissements.

A Madagascar, la société civile travaille activement et s’exprime à travers des structures religieuses, associatives, syndicales ou claniques.  La société civile malgache est engagée dans des activités sociales et para-politiques diverses mais semble ne pas avoir réussi à dégager une approche participative concertée à la GRC.  A signaler toutefois, les contributions non-négligeables dans l’accueil des sinistrés dans les églises et autres bâtiments.  

• Secrétariat général de la Défense  

Le Secrétariat Général de la Défense (SGD) est annexé au Cabinet du Premier Ministre. Son mandat inclut la défense civile et la protection de la population contre l’éventail complet des dangers, naturels ou anthropiques, qui menacent la stabilité et la sécurité interne et externe de Madagascar. Les forces armées ont joué un rôle actif dans la réponse face aux catastrophes, en particulier en fournissant une aide matérielle et logistique. Le Livre Blanc du SGD sur la Défense, une contribution au 50^ème anniversaire de l’indépendance de Madagascar, indique un grand choix de rôles et de responsabilités possibles pour le SGD dans la gestion des catastrophes, l'une des principales étant celui de conseiller à la Primature.

5. L'Environnement  Politique : la politique de décentralisation

La politique de décentralisation fait partie intégrante de l’article IV de la Constitution malgache. Ses dispositifs de mise en application, indiqués dans « le Projet de Loi Constituant La Loi Organique et fixant les règles d’administration des provinces autonomes », fournissent le cadre de travail institutionnel pour toutes les politiques et stratégies à venir. Le tableau ci-dessous indique les structures-clés, les domaines de compétence et les dispositifs qui concernent les ressources.

Des délibérations sont en cours pour trouver un accord concernant les divisions spécifiques des ressources et des pouvoirs entre les niveaux centraux et provinciaux. Compte-tenu des implications politiques et fiscales de grande envergure de cette politique de décentralisation, de longues négociations seront certainement nécessaires. L’impact du processus de décentralisation sur le cadre de travail pour la gestion des risques et des catastrophes est important, à cause des fluctuations dans l’environnement politique et la planification. Par ailleurs, les prises de décisions incombent au Président de la République, le conseil des Ministres et le Cabinet du Premier Ministre, donnant ainsi une vision du « processus en cours » de ce qui sera réalisable dans le futur. Inévitablement, l’élaboration de la stratégie de gestion des risques et catastrophes devra refléter la future structure de décentralisation, tout en tenant compte des dispositifs déjà en place à Madagascar.  

Le cadre juridique attribue des responsabilités similaires aux différentes structures de la gestion des risques et des catastrophes dans le cadre de différents décrets.  Ce cadre est défini en termes peu précis.  Il s’y retrouve des répétitions, des chevauchements dans les fonctions.  Ainsi, le CNS et le CNC quoique structurellement indépendants en vertu des décrets n° 90-193 et 84-443, partagent des fonctions de planification; une dissociation précise entre les interventions de secours et les travaux de réhabilitation des infrastructures n’existe pas. 

Le cadre institutionnel pour la gestion des catastrophes à Madagascar est complexe. Il consiste en plusieurs organismes qui ont été mandatés selon des aléas spécifiques ou selon une périodicité particulière. Une multitude de structures sont mandatées pour s'occuper, chacune, d’un aléa spécifique. Ces structures constituent une réponse face à l’incapacité d’un Ministère à faire face à l’ampleur d’une catastrophe.  Elles présentent donc un caractère aléatoire, sont spécialisées et ne travaillent pas en coordination les unes par rapport aux autres.  Aucune d’entre elles ne dispose d’un niveau d’autorité suffisant pour assurer la coordination de tous les intervenants du domaine de la gestion des risques et des catastrophes.  Cette spécialisation offre cependant l’avantage d’une meilleure connaissance des phénomènes liés à un aléa spécifique et devrait permettre une plus grande efficacité de réponse et de prévention.

Les différents corps et compétences sont situés à différents niveaux de décision au rang de secrétariat permanent, de service de direction, rattachés au bureau du Premier Ministre ou service au sein d’un Ministère, telle l’unité de Médecine de Catastrophes, au sein du Ministère de la Santé. 

La politique de décentralisation, bien qu’elle créée un environnement complexe pour la planification et l’élaboration d’une politique, convient manifestement à la gestion des risques, parce qu’elle donne plus de pouvoirs aux niveaux locaux et communaux. Le « Projet des Lois Organiques » indique explicitement les futurs dispositifs administratifs et politiques, qui permettront aux niveaux locaux, provinciaux et communaux, d’assumer de plus grandes responsabilités dans leur propre vie sociale et économique. Si cette politique était accompagnée localement d’un renforcement des institutions et de compétences, ceci contribuerait au développement d’un environnement institutionnel pour la participation de la communauté et potentiellement pour la mobilisation d’une participation élevée de la société civile et privée, dans la gestion des catastrophes.