Introduction

Ce chapitre présente une analyse des capacités, faiblesses, besoins et priorités dans la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Toute évaluation des points forts et des points faibles dans le contexte d’un pays en voie de développement doit émettre un jugement modéré, doit comparer la situation actuelle et les situations passées (en d’autres termes, il est nécessaire d’adopter des bases de départ raisonnables) et il faut conserver comme postulat de base, le fait que les besoins sont probablement bien plus importants que les ressources disponibles. Les diverses réflexions, consultations et études effectuées ont permis de définir des axes stratégiques qui ont été soumis à la validation des différents secteurs concernés.  L’analyse présentée ici est le produit de ce processus de recherche et a révélé un certain nombre de capacités, de faiblesses, de besoins ou de priorités en ce qui concerne la gestion des risques et des catastrophes.  Ces aspects se font sentir tant au niveau des cadres juridique et institutionnel du développement de mécanismes financiers, qu’au niveau du développement d’un système d’information pour la prise de décision. Le cadrage macroéconomique démontre aussi des volets potentiels pour la réduction globale de la vulnérabilité humaine et environnementale à Madagascar.  

1. Cadre institutionnel et macroéconomique de la gestion des risques et catastrophes

• Quelques remarques générales sur les structures de la gestion des risques et des catastrophes

1. Dans la plupart des cas, elles sont créées par décret ou arrêté au lendemain d’une catastrophe à la suite d’un constat d’insuffisance des capacités existantes au niveau d’un seul ministère face à l’ampleur des dégâts.  

2. Ces structures et organes spécialisés mis en place par arrêté ou décret ministériel, travaillent indépendamment les uns des autres.  Aucun mécanisme de coordination des actions de ces structures et organes spécialisés n’est aujourd’hui prévu.   

3. Excepté pour le CGDIS, toutes ces structures et organes spécialisés sont constitués au niveau national et les organes de décision sont tous rattachés directement à un ministère.  

4. La pléthore de structures spécialisées sur un aléa, le caractère provisoire de certaines structures (choléra, intoxication alimentaire et lutte antiacridienne), les retards dans la mise à jour des textes affaiblissent le dispositif et rendent difficile la coordination systémique de la GRC.  Mais il faut aussi se rendre à l’évidence que la spécialisation par aléa permet d’avoir une meilleure connaissance des phénomènes liés à cet aléa et donc de pratiquer une gestion plus appropriée et plus efficace des interventions de prévention et de réponse.  

• Capacités et faiblesses

Les résultats globaux de Madagascar dans la gestion des urgences sont en progression et l’efficacité de cette gestion a sensiblement augmenté ces dernières années. Il existe une volonté politique forte à Madagascar pour trouver des solutions durables aux cataclysmes. Les demandes du gouvernement pour le soutien du PNUD afin de mettre en place un projet national majeur pour la formation des compétences le montrent. Le dynamisme des dirigeants lors de la dernière urgence, ainsi que le niveau élevé de la large représentation sectorielle lors de la session d’informations sur la Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Cataclysmes qui s’est tenue en juin 2000 à Antananarivo le prouvent également. Paradoxalement, la multiplication même des mandats et des organisations pour la gestion des cataclysmes à Madagascar témoigne de la préoccupation des décideurs à l’égard des risques qui menacent le pays.  

Néanmoins, les aspects-clés des stratégies et des programmes pour le développement restent difficiles à mettre en place. Ceci est la conséquence de divers facteurs, dont la plupart vont influencer de façon similaire, la réussite de la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la gestion des risques et des catastrophes. Par exemple, en dépit des programmes importants pour l’environnement, le déboisement et la pollution de l’environnement naturel de Madagascar progressent rapidement. De plus, Madagascar n’a pas pu remplir toutes ses obligations envers les 15 conventions pour la protection de l’environnement dont le pays est signataire, à cause des difficultés de mise en œuvre dues à un manque de ressources. Dans le cas de la gestion urbaine et territoriale, par exemple, la loi sur le zonage et les codes de construction existent depuis 1963, mais ne sont pas toujours appliqués. Certains des problèmes sont intrinsèques à l’administration publique dans les pays en voie de développement, en particulier les faiblesses dans les compétences techniques pour développer et soutenir les procédures de suivi et de contrôle. D’autres problèmes sont du domaine de la gestion et du développement des ressources humaines, des coûts élevés de la mise en application des lois et de la bureaucratie.  

Le cadre juridique attribue des responsabilités similaires aux différentes structures de la gestion des risques et des catastrophes dans le cadre de différents décrets.  Ce cadre est défini en termes peu précis.  Il s’y retrouve des répétitions, des chevauchements dans les fonctions.  Ainsi, le CNS et le CNC quoique structurellement indépendants en vertu des décrets (n°90-193 et 84-443), partagent des fonctions de planification et une dissociation précise entre les interventions de secours et les travaux de réhabilitation des infrastructures n’existe pas.   

Le cadre institutionnel pour la gestion des catastrophes à Madagascar est complexe. Il consiste de plusieurs organismes qui ont été mandatés selon des aléas spécifiques ou selon une périodicité particulière. Une multitude de structures est mandatée pour adresser, chacune, un aléa spécifique. Ces structures constituent une réponse face à l’incapacité d’un ministère à faire face à l’ampleur d’une catastrophe.  Elles présentent donc un caractère aléatoire, sont spécialisées et ne travaillent pas en coordination les unes par rapport aux autres.  Aucune d’entre elles ne dispose d’un niveau d’autorité suffisant pour assurer la coordination de tous les intervenants du domaine de la gestion des risques et des catastrophes.  Cette spécialisation offre cependant l’avantage d’une meilleure connaissance des phénomènes liés à un aléa spécifique et devrait permettre une plus grande efficacité de réponse et de prévention.  

Pour rappel, les principales structures sont :  

- Le Conseil National de Secours (CNS).  
- Le Comité National de Coordination des travaux de réhabilitation des dégâts cycloniques, (CNC),  
- Le Centre National Antiacridien (CNA),  
- Le Commissariat Général de Développement Intégré du Sud (CGDIS),  
- L’Unité de Lutte contre le Choléra  
- La « Cellule anti-choléra ».

Ces différents corps et compétences sont situés à différents niveaux de décision au rang de secrétariat permanent, de service de direction, rattachés au bureau du Premier ministre ou service au sein d’un Ministère, telle l’unité de Médecine de Catastrophes, au sein du Ministère de la Santé.   

Les résultats nets du développement d’un système caractérisé par de multiples greffes sont les suivants :  

• Coordination insuffisante parfois inexistante entre les diverses organisations et leurs activités ;  

• Répétition et chevauchement, qui aboutissent au gaspillage de ressources précieuses ;  

• Utilisation inefficace du personnel formé et des compétences techniques dans les divers secteurs ;  

• Incapacité à optimiser les stratégies/activités en faveur de la mitigation, la prévention ;  

• Ambiguïté concernant les responsabilités par rapport aux donateurs, aux organismes de crédit, aux ONG, etc. ;  

• Faible taux de participation des ministères sectoriels-clés et coordination insuffisante pendant les réponses et la mise en état d’alerte face aux urgences ;  

• Faible taux de participation des ONG, de la société civile, du secteur privé ;  

• Multiplicité des textes, chacun traitant d’aléas différents ou de différents aspects de la gestion des catastrophes, chacun avec ses propres amendements aggravant le manque de clarté des responsabilités, des mandats et des rôles légaux ;  

• Coordination insuffisante des urgences ;  

• Manque de clarté à propos des rôles et des responsabilités de la communauté internationale dans le domaine de la coopération avec les autorités nationales, avant, pendant et après les cataclysmes/urgences.  

A ces handicaps structurels s’ajoutent des problèmes fonctionnels.  Les grandes priorités d’intervention, qu’elles soient d’urgence ou de développement, sont définies au Conseil du Gouvernement et la coordination intersectorielle au niveau national est supervisée au plus haut niveau de l’État.  Il existe néanmoins des problèmes de circulation de l’information à travers les différents paliers des ministères techniques ou au sein des structures décentralisées et des communautés de base.  Il faut aussi faire face aux coûts liés aux activités de vulgarisation (Information, Éducation et Communication) pour que l’information parvienne aux populations locales.  Enfin, l’insuffisance de capacités des structures publiques à définir les normes et indicateurs de suivi et l’incapacité du système à constituer un nombre suffisant de ressources humaines rodées au domaine de la GRC constituent aussi d’autres contraintes majeures.  

Le manque de coordination des intervenants tant au niveau intersectoriel qu’avec les intervenants externes, ONGs et Bailleurs, est perçu comme une autre faiblesse du cadre de gestion des catastrophes  Lors des derniers cyclones Eline, Gloria et Hudah, le Secrétariat Permanent du CNS a été impliqué de façon très active dans tous les aspects de la gestion des actions d’urgence et de secours qui ont suivi. Ces interventions ont impliqué les structures centrales du Ministère de l’Intérieur, les autorités locales (préfets, maires), les ministères techniques et les membres du Comité Restreint d’Intervention en cas de Cataclysmes (CRIC). La participation des Ministères membres du CRIC, quoique plus active qu’antérieurement, est restée ponctuelle. Les Comités Régionaux de Secours (CRS) et les Comités Locaux de Secours (CLS) ont présenté divers niveaux d’implication et la coordination entre le Gouvernement malgache et les intervenants externes, bilatéraux ou multilatéraux, a parfois manqué de souplesse.

Le CRIC a joué un rôle important lors des réponses aux urgences de l’an 2000 en facilitant les échanges d’information et une certaine coordination des interventions entre le Gouvernement malgache, les donateurs, et les ONGs.  Si l’absence de coordination effective et d’implication des divers ministères est évoquée, une coordination des intervenants de la coopération externe a aussi mis du temps à se mettre en place.  

La gestion des risques et catastrophes se retrouve sous diverses formes dans l’éventail du développement à Madagascar. Pour n’en citer que quelques-uns, le Code de l’Urbanisme, la « Charte pour l’Environnement », le « Code de l’Eau », le ‘PADR’, et plus récemment la « Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté » (SNLCP). Ces politiques et stratégies proposent des possibilités pour optimiser la réduction des risques grâce à des points d’accès divers et dans certains cas, tels que la Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté ou bien le Programme pour l’Environnement, une ouverture pour l’instigation de la mitigation et de la réduction de la vulnérabilité au niveau macro-économique.  

La politique de décentralisation, bien qu’elle crée un environnement complexe pour la planification et l’élaboration d’une politique, convient manifestement à la gestion des risques, parce qu’elle donne plus de pouvoirs aux niveaux locaux et communautaires. Le « Projet des Lois Organiques » indique explicitement les futurs dispositifs administratifs et politiques, qui permettront aux niveaux locaux, provinciaux et communaux, d’assumer de plus grandes responsabilités dans leurs propres vies sociales et économiques. Si cette politique était accompagnée localement d’un renforcement des institutions et de compétences, ceci contribuerait au développement d’un environnement institutionnel pour la participation de la communauté et potentiellement pour la mobilisation d’une participation élevée de la société civile et privée, dans la gestion des catastrophes.  

• Besoins et priorités

Une première priorité est celle de la mobilisation d’un soutien de haut niveau. Sans cet appui au niveau le plus élevé du Gouvernement, la mise en place d’une stratégie nationale de gestion des risques et des catastrophes sera difficile, car la formulation d’une législation adéquate et sa mise en œuvre dépendent de l’implication de l’exécutif.  Les activités relatives à la planification du domaine se déroulent à des niveaux techniques, au sein des structures de gestion des catastrophes avec l’appui de sous-comités d’étude tels ceux du CRIC ou ceux qui sont financés par les Bailleurs de fonds.

Il est nécessaire de développer une stratégie et une politique claires pour la gestion des risques et des cataclysmes à Madagascar. Cette politique doit être complétée par un plan national pour la gestion des risques et des cataclysmes ainsi que par des plans de soutien qui concernent des risques et des secteurs spécifiques, et des plans de gestion des catastrophes au niveau local et communautaire. De plus, il faut développer et financer un programme qui permettra d’identifier les activités et projets prioritaires pour la mise en œuvre de cette politique et de ce plan. Afin de renforcer les compétences institutionnelles, il est également nécessaire de développer une stratégie de développement de structures, une stratégie pour le développement des ressources humaines et pour la formation.  

Il est essentiel qu’une stratégie de gestion intégrée reflète les perspectives, les priorités et les orientations de la politique nationale et celles des preneurs de décision. Les autorités régionales et locales devront également participer activement à la définition d’une telle stratégie, puisqu’elles seront impliquées dans sa mise en œuvre.  Il est donc nécessaire d'initier un processus de concertation parmi les décideurs dès le début.

La structure de gestion des catastrophes, ainsi que les cadres institutionnel et législatif devraient être rationalisés. Ceci permettra d’éviter la confusion en ce qui concerne les lignes de commandement, le contrôle et la coordination de la gestion des risques et des catastrophes et d’améliorer l’efficacité des divers ministères.  

Les méthodes du ‘risque unique’ et de ‘l’agence unique’ constituent le ‘paradigme’ dominant à Madagascar. Elles doivent être remplacées par une approche globale ‘tous risques et toutes organisations’, pour garantir d’une part l’utilisation rationnelle et efficace des rares ressources, et d’autre part pour renforcer la coordination efficace ce qui est essentiellement un problème trans-sectoriel.  

La participation des ministères sectoriels dans le cadre de la GRC devra être mobilisée. Si actuellement, le Ministère de l’Intérieur gère le processus d’urgence dans le cas des cyclones, par le biais du Secrétariat Permanent du CNS, la nécessité d’une participation sectorielle est cruciale pour le développement de la stratégie nationale de gestion des risques et catastrophes. Dans cette activité, les représentants des autres structures spécialisées telles le CNLA et le CGDIS devront être complètement impliquées afin d’assurer un consensus des partenaires clés au sein du Gouvernement.

Des problèmes de participation et de coordination sont apparus lors des activités de secours et ont mis en relief la nécessité de revoir le rôle et la fonction du CRIC. Les anciens protocoles et accords qui ont été mis en place seront à revoir et ce particulièrement en ce qui concerne la coordination et la synchronisation des ressources mobilisées au sein du CRIC immédiatement après les cyclones pour s’assurer que les ressources soient optimisées. Une journée d’évaluation de la dernière saison cyclonique, facilitée par un participant externe, devrait permettre de tirer les leçons pour le futur et d’aider à améliorer la compréhension de rôles respectifs des différents partenaires.  

Les rôles et mandats des autorités locales (notamment les maires et les préfets) devront être clarifiés et précisés surtout en ce qui concerne la distribution des secours.  Il est nécessaire d’établir un mécanisme de coordination efficace, permanent et indépendant aux niveaux régional et local dans les zones à haut risque.

Les fonctions techniques et opérationnelles devront être renforcées dans tous les aspects de la gestion des risques de catastrophes.  Une équipe de personnel formé (et équipé) devra être constituée pour soutenir les activités post-catastrophe. Les partenaires opérationnels devront identifier les éléments essentiels d’une chaîne logistique fonctionnelle, qui faciliteront l’envoi des secours, tandis que l’organe central assurerait la coordination, l’organisation et l’encadrement des secours.  

Les capacités institutionnelles pour soutenir la gestion des cataclysmes, devront être développées en tant que partie intégrante de la stratégie, de la politique et du plan afin d’être mise en application avec succès.  Les faiblesses actuelles dans la mise en oeuvre de stratégies et programmes dans d’autres secteurs peuvent être largement attribuées aux lacunes des capacités institutionnelles requises pour leurs soutiens.  

En vertu de la nouvelle constitution, le Gouvernement à Madagascar sera décentralisé et déconcentré. Ces nouvelles dispositions auront un impact certain sur le secteur de la GRC.  La constitution ne précise pas la mise en place de nouvelles structures Gouvernementales, ni les rôles et responsabilités du Gouvernement central vis-à-vis des représentations régionales et locales. Les six Gouvernements provinciaux et les 1295 communes ne seront pas modifiées.  Les attributions du niveau local doivent encore être déterminées en terme de portée politique et géographique. Les ministères sectoriels ne devraient être affectés que par rapport à la recherche de proximité vis-à-vis des populations à desservir. La stratégie nationale de gestion des catastrophes devra tenir compte des changements futurs et faire preuve de flexibilité à cet égard.  

La sécheresse est une réalité quotidienne de nombreuses communes dans certaines parties de l’île. Bien que toute une série de projets continuent d’être mis en place pour résoudre les problèmes chroniques de pénurie d’eau, aucun programme majeur de mitigation des sécheresses au niveau communautaire n’a été entrepris pour mobiliser la participation de la communauté afin d’établir des priorités et de planifier cette mitigation. L’opinion actuelle semble mettre l’accent principalement sur le contrôle des problèmes potentiels en matière de sécurité alimentaire et leur solution à court terme. Pour les communautés qui vivent dans le sud aride, les problèmes de sécheresse doivent au contraire être considérés comme une réalité quotidienne et il faut promouvoir activement les stratégies de mitigation et de préparation face aux sécheresses pour aider les communautés à y faire face. Un programme de mitigation au niveau communautaire présentera des solutions efficaces à court et moyen terme tant que le développement intégré du sud ne sera pas devenu une réalité.  

Les cataclysmes anthropiques représentent un nouveau problème à Madagascar, et leur importance augmentera en même temps que le développement économique du pays. Hormis des interventions isolées telles le Plan Orsec, qui concerne la mitigation des catastrophes sur l’environnement à Madagascar, il n’existe pour l’instant aucune approche globale pour la mitigation urbaine et la gestion des cataclysmes. En particulier dans les grandes villes, une stratégie pour la gestion des risques causés par l’homme doit être intégrée dans le cadre général de travail pour la gestion des risques et des cataclysmes.  

Par delà le cadre de travail sur la gestion nationale des cataclysmes, il existe à Madagascar un potentiel pour une approche réellement globale qui concerne les problèmes les plus pressants, lesquels sont intimement liés les uns aux autres : la pauvreté, l’environnement, les catastrophes. Les mesures pour lutter contre les deux premiers points occupent déjà une place centrale dans les priorités du gouvernement. Le troisième point est le résultat direct des deux premiers, et contribue largement à leur réussite ou à leur échec. Une approche qui intègre ces trois préoccupations et qui opère sur la base de la subsidiarité, garantit leur complémentarité et leur renforcement mutuel, c’est la première pierre posée pour la stratégie nationale de la gestion des risques et des cataclysmes. Pour que cette stratégie globale soit réalisable, un accord est nécessaire entre le gouvernement, les donateurs, le secteur privé et la société civile. Étant donné que le gouvernement met au point son troisième programme pour l’environnement (PE3) et que le pays se prépare à réaliser un avant-projet ‘Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté’, l’heure est propice à l’élaboration d’une stratégie qui synthétise les trois dimensions principales de la gestion des catastrophes à Madagascar.

2. Système d'information

• Capacités et faiblesses

Trois cadres d’analyse traitent actuellement de cartographie et d’information.  Ce sont principalement :  

(i)   le Système d’Alerte Précoce (SAP) financé par l’Union européenne,

(ii)  le projet conjoint CNS/CARE pour l’Analyse de Vulnérabilité (VAM), et

(iii) le volet « ACV » du programme « préparation et atténuation des effets de catastrophes naturelles » du Programme Alimentaire Mondial (PAM).

Les systèmes d’alertes existent encore à l’état d’embryons à Madagascar. Les systèmes actuels semblent surtout basés sur la prévision et la gestion de risques imminents, particulièrement les cyclones, et sur la diffusion d’alertes par l’intermédiaire des médias, du système de relais du CNS et du Ministère de l’Intérieur. Aucun système national d’alerte ne couvre l’ensemble du territoire, et ne vise la collecte de données pour l’ensemble des risques à Madagascar.  Un système de gestion de compilation des données de base concernant les catastrophes survenues, fait également défaut.  Toutefois, des réseaux de BLU et de téléphones satellite ont par ailleurs été déployés dans les régions prioritairement touchées lors des plus récentes catastrophes. Au cours des réunions du CRIC, le CNS a procuré des informations sur l’évolution de la situation dans les zones touchées et sur l’évolution des opérations de secours, informations issues des CRS via le réseau de communication.  Ces divers renseignements étaient considérés comme essentiels par les intervenants en vue de faciliter leurs interventions et enfin dans la prise de décision.  

Dans le cadre de la préparation de la population, des messages informant sur la saison cyclonique ont été diffusés sur les ondes.  Toutefois, les médias nationaux ne couvrant pas l’ensemble du territoire et la fréquence même d’incidence des cyclones, (50 ans au niveau de certaines régions) ces messages ont eu peu d’impact pour la prise de conscience des populations.  

Les questionnaires d’évaluation post-catastrophe appliqués actuellement, ont révélé un certain nombre de lacunes quant à la fiabilité des informations recueillies, et leur caractère exhaustif a entraîné un certain retard dans la saisie et le traitement des données.  Néanmoins, il faut reconnaître une bonne efficacité de réponse lors des dernières interventions, si l’on tient compte de la limitation des ressources disponibles et de l’ampleur de la situation à gérer (trois cyclones successifs dans une même saison.)  

La collecte et la mise à jour d’informations essentielles à la planification des interventions telles que l’état et l’évolution des stocks à travers le territoire, le ciblage des populations et la gestion du système d’information devraient faire l’objet d’une plus grande systématisation.  Ces données devraient être centrées sur le niveau communal.  

• Besoins et priorités

Les données de base concernant les caractéristiques et capacités logistiques de chaque zone touchée, (routes, flotte de camionneurs, capacité et état des ports, flotte, aéroports et pistes d’atterrissages, transports aériens, réserves de carburants, capacité d’entreposage et de manutention), devraient être préalablement établies, mises à jour et rendues disponibles dans les meilleurs délais.  

Le suivi de l’évolution de la situation devra être amélioré pour éviter que les seules évaluations initiales ou celles effectuées par les distributeurs de secours, servent seules de référence.  Des mécanismes de planification et d’organisation d’un système d’information, sa périodicité et son contenu doivent être mis en place dans la phase de prévention.  

Il est à noter qu’une source unique de communication officielle faisant le point sur la situation des aides reçues et en stock (en nature ou en numéraire), pendant et après la période de distribution est hautement souhaitable. La transparence dans la gestion est une nécessité absolue.  

Il est nécessaire d’élaborer en priorité une stratégie de diffusion de l’information particulièrement en ce qui concerne les informations officielles à transmettre aux médias locaux et internationaux. Une terminologie commune et l’établissement d’une source unique de diffusion amélioreraient la justesse et l’à propos du traitement par les médias des informations relatives aux catastrophes. 

Les médias, si mises au service de la sensibilisation et de l’éducation publique et des alertes précoces, offrent des possibilités intéressantes à Madagascar. Les rassemblements communautaires, les festivals traditionnels et l’église, qui sont des aspects importants de la vie sociale à Madagascar, offrent également un nombre de points d’entrée qui permettent de toucher et de sensibiliser la population.  

A Madagascar, il faudrait un système intégré qui combine la prévision et la surveillance des risques avec une stratégie de communication verticale (au travers des niveaux) et horizontale (au travers des secteurs), des évaluations des risques et de la vulnérabilité ainsi que des mesures adéquates en matière de préparation et mitigation au niveau communautaire. Dans un tel système, les communautés les plus susceptibles d’affronter un cyclone devraient être mises au rang de priorité, au même titre que les zones sujettes aux inondations et aux sécheresses.  

La sensibilisation du public et les programmes éducatifs pour la préparation en cas de cyclone, la prévention et la mitigation doivent être développés et mis en œuvre à Madagascar. Dans le cadre de cet effort, tous les canaux de transmission des médias devraient être mobilisés et des messages devraient être préparés pour des dangers spécifiques et des groupes de population cible, en utilisant les méthodologies de groupes tests. Ceci permettra de s’assurer que ces messages sont appropriés et qu’ils ont les impacts souhaités, compte-tenu de la diversité ethnique, linguistique et culturelle à Madagascar, et de l’éventail de risques confrontés.  

Le suivi de l’évolution des indicateurs devra être mis à jour avant la prochaine catastrophe (cyclone, choléra, inondation, sécheresse, invasion acridienne) pour s’assurer que les données soient recueillies correctement, que les chiffres soient fiables et que les informations parviennent et que les données optimales soient exploitées à temps par les destinataires.  Le SAP, en l’occurrence, constitue une formule idéale en terme de suivi de situation, mais difficile à généraliser à l’échelle du territoire malgache.  

Avant et pendant les urgences, les communications sont insuffisantes à Madagascar. Par exemple, de nombreuses communautés ne reçoivent pas de messages d’alerte précoce, parce qu’elles sont isolées. Des sections entières de la population se sont retrouvées complètement isolées pendant des cyclones à cause de l’état des routes et du manque de possibilité de communication. Au niveau local, les messagers doivent souvent utiliser des vélos ou marcher d’un village à l’autre pour transmettre des messages essentiels. Des systèmes de communication plus efficaces sont donc nécessaires pour soutenir tous les aspects de la gestion des cataclysmes.  

L’utilisation des informations générées par l'Analyse de Vulnérabilité (VAM ou ACV) pouvant soutenir l’identification et la réduction des risques à Madagascar, devrait être institutionnalisée au sein des ministères membres du CNS pour soutenir une prise de décision mieux ciblée.

3. Renforcement et transfert de capacités

• Capacités et faiblesses

La gestion de la réponse face aux cataclysmes, des secours et de la réhabilitation pour les cyclones Eline, Gloria et Hudah, révèle l’existence de nombreux points forts. Il semble qu’ un système de base, pour faire face aux besoins en termes de secours et de réponse se soit développé au fil du temps avec le soutien des membres du CRIC. Il existe également un système de distribution, de suivi, d’évaluation et de reportage pour faire face aux cyclones, bien que ces systèmes aient besoin d’être mis à jour. Ces évolutions ont été grandement facilitées grâce à la présence du Ministère de l’Intérieur à chaque niveau et aussi grâce à la présence des ONG et d’agences internationales impliquées dans des projets à long terme sur les sites touchés. Le plus important reste que l’existence d’un partenariat fort et d’un soutien mutuel entre le gouvernement, les donateurs, les ONG et le mécanisme coordinateur, quoique non officiel, offert par le CRIC, ont prouvé qu’ils avaient un rôle de piliers dans les efforts pour les secours en cas d’urgence à Madagascar.  

Les efforts déployés par le Gouvernement (avec l’appui des agences onusiennes et autres partenaires bilatéraux et multilatéraux) ont porté essentiellement sur les mesures de suivi et de réponse aux aléas climatiques, accompagnés de campagnes de sensibilisation radiophoniques et télévisuelles au début de chaque saison cyclonique. Cependant, ces mesures sont encore insuffisantes et d’efficacité limitée.  

Au niveau national, local et communautaire, de nombreuses personnes ont suivi une formation de base pour la gestion des cataclysmes à Madagascar.  Des formations à l’intention des responsables locaux et techniciens, dans les zones à haut risque (choléra, cyclones) ont été organisées en 1998 et 1999 et se poursuivront en l’an 2000. Néanmoins, ces efforts n’ont pas pu être généralisés, vu leurs coûts financiers élevés, le manque de formateurs qualifiés et les difficultés à atteindre certaines régions isolées.

Le Gouvernement a par ailleurs participé plus activement aux interventions d’urgence (distribution de vivres et non-vivres, enquêtes d’évaluation, etc.) à travers les départements ministériels.  Une logistique a été mise en place afin d’assurer au mieux l’acheminement, la réception, le stockage et la distribution des aides d’urgence. Des bases opérationnelles ont été installées au niveau des zones les plus touchées.  Cinq magasins de stockage ont été mis en place pour acheminer l’aide au niveau local et des moyens de transport ont été mobilisés : hélicoptère, camions, bateaux, (zodiacs ou pirogues), mis à disposition par le Gouvernement, les opérateurs économiques et l’assistance internationale.  

Dans les zones d’intervention, la logistique a été assurée par les représentants du CNS (CRS et les CLS), avec l’aide des ONGs présentes et les donateurs.  Un comité de crise coiffé par le préfet assure la distribution de l’aide selon les listes de bénéficiaires établies et transmises par les autorités locales.  Lors de la saison cyclonique 1999 - 2000, la coordination logistique au sein du CRIC, a été assurée avec l’appui du PAM, chef de file : installation de dépôts de stockage primaires et secondaires, stockage de carburant, organisation et planification des envois d’aides (rotations, lieux, quantités, etc.)  

Au niveau communautaire, un début de renforcement de la responsabilisation des communautés, combiné à leur faculté d’adaptation, constitue la tendance dominante.  Une volonté d’action et de mobilisation rapide des ressources disponibles par les différents intervenants, nationaux et internationaux, a été évidente, soulignant l’importance du partenariat.  L’aspect logistique reste cependant une machine complexe en raison du manque de disponibilité en ressources adéquates, et suffisantes en termes de stockage, d’abris pour les évacuations, des moyens de transport et de voies d’accès, d’équipements en moyens de communication.  La très faible capacité nationale en matière d’avion et d’hélicoptère a nécessité un renforcement matériel et technique aux niveaux national et régional.  

Quelques rares cas de vols et de pertes ont été constatés.  Les mécanismes de coordination et de mobilisation devraient être améliorés afin de favoriser la rapidité des temps de réponse en général.  Cette capacité de réponse nationale limitée s’explique en raison de : capacités financières, matérielles et logistiques limitées.  En outre, on constate une tendance à la dispersion des intervenants faute de stratégie préalable.  La vision à long terme d’une gestion durable des catastrophes a quand même pu être amorcée dans le domaine de la réhabilitation et de la reconstruction des dégâts provoqués par les trois derniers cyclones.  La mobilisation des ressources pour l’atténuation des catastrophes, aussi bien privée que publique, est encore insuffisante.  La coopération intersectorielle est généralement ponctuelle ou occasionnelle et gêne considérablement la gestion effective et durable des catastrophes.  

Les premières opérations de réhabilitation des infrastructures (routes, ponts, chemin de fer) sont effectuées par le Ministère des Travaux publics dont le mandat est de réhabiliter le réseau national, indispensable à la distribution des secours et au désenclavement des populations isolées.  Les collectivités locales aident selon les moyens disponibles. Les ONGs participent aussi à la réhabilitation par l’intermédiaire des systèmes de Vivres Contre Travail sur les routes communales et de desserte.    Souvent reconnues comme seules qualifiées, les ONGs internationales pourvues de ressources financières et humaines sous-traitent ainsi avec des ONGs malgaches pour la réalisation des travaux.  Les réhabilitations sont souvent sommaires dans le seul but de désenclaver les régions.  Mais faute de moyens elles restent en l’état, jusqu’au passage du prochain cyclone.  

Une prise en charge par le CNC des dossiers de réhabilitation devrait suivre dans les six mois suivant la catastrophe.  Cette année, la reconstruction a été l’occasion d’appliquer les notions d’atténuation dans la reconstruction des infrastructures endommagées. Les coûts de reconstruction tiennent compte cette fois de la réparation selon les normes avec des matériaux adéquats, résistants.  

Une évaluation des dommages et des coûts de reconstruction a été menée cette année de façon organisée.  Elle a touché les différents secteurs clés en particulier : l’agriculture, la santé, la nutrition, les travaux publics, le secteur privé, l’agriculture, l’environnement et l’éducation.  Cette évaluation effectuée par le Gouvernement et les Bailleurs sous la coordination du CNC a fait l’objet d’un document[1] qui a été élaboré récemment exposant tous les besoins et les coûts de reconstruction des dégâts post-cycloniques, lesquels sont évalués à 128.030.529 US dollars.  

• Besoins et priorités

Les besoins et priorités relèvent de l’insuffisance en ressources humaines (en particulier au sein des structures de gestion des catastrophes), ressources financières et de moyens matériels nécessaires à la gestion des diverses interventions d’urgence : moyens de communication, équipements informatiques, matériels de secours, etc.  Mettre l’accent sur le renforcement des compétences est une priorité compte tenu de l’imminence de la prochaine saison cyclonique, de la sécheresse qui sévit actuellement (17 communes en déficit alimentaire dans le Sud) et des cas de choléra à surveiller dans les foyers de propagation principalement.  Le renforcement des compétences techniques et opérationnelles aux niveaux régional et local (ressources humaines et matérielles adéquates) devrait être priorisé tenant compte des risques spécifiques en vue d’encadrer les populations les plus vulnérables.  

La réponse aux catastrophes a été réalisée jusqu’à maintenant au coup par coup, selon leur apparition et leur nature. Le manque de plans de contingence et la tendance à réagir face aux événements au lieu de les anticiper prédominent.  Une meilleure intégration entre urgence et développement paraît essentielle en vue d’une gestion durable des catastrophes.  Le renforcement de la coopération intersectorielle dans toutes les phases de la GRC est indispensable pour une gestion efficace et optimisée des catastrophes.  

La participation et le renforcement du rôle de la population sont des conditions sine qua non pour une gestion des catastrophes efficace, ainsi que le montrent des expériences menées à grande échelle. Le niveau local et communautaire où les catastrophes ‘surviennent’, sont des acteurs essentiels dans la prévention, la mitigation et la mise en état d’alerte efficace en cas de cataclysme. Le niveau local et communal sont souvent des ‘victimes’ des cataclysmes, parfois les ‘causes’ (cas de déboisement) mais toujours la ‘clé’ pour des solutions durables. L’histoire récente est ponctuée d’exemples de groupes qui ont échappé aux pires effets de cyclones et d’inondations grâce à leur propre participation et initiative actives et efficaces, et d’exemples d’autres groupes qui devinrent des sans-abri et qui périrent même, parce que souvent ils n’ont pas pu ou pas su réagir aux signaux d’alertes.  

Afin de développer à Madagascar, un programme solide pour le développement des compétences au niveau communal, il est nécessaire d’entreprendre une analyse de la vulnérabilité/capacités au niveau de la commune. L’étude des perceptions locales et les mécanismes locaux pour faire face est également une étape fondamentale dans le processus. Les méthodes de collecte des informations couramment utilisées à Madagascar, pour l’analyse des risques et des cataclysmes sont principalement quantitatives. Des méthodes qualitatives qui ont recours à des méthodes ethnographiques et historiographiques ont été couronnées de succès dans d’autres parties du monde. Elles devraient être étudiées dans le contexte de Madagascar.

Les échanges d’informations et de technologies au niveau régional et international ont été limités à Madagascar. Bien que l’île soit membre du cadre de coopération de l’Océan Indien, aucun lien concret ne semble exister dans le secteur de la gestion des catastrophes, pour l’instant. La participation de Madagascar à toute une série d’activités pour la coopération régionale et internationale doit être accrue pour aider à créer des passerelles entre la grande île et ses voisins.  

Enfin, dans un pays où près des trois quarts de la population vivent en dessous du seuil de la pauvreté, la sécurité alimentaire constitue un élément indispensable de réduction de la vulnérabilité aux catastrophes.  Cette vulnérabilité de la population est prioritaire par rapport aux faiblesses à caractère structurel.  La population semble mieux consciente de l’importance d’un effort commun de réponse et d’entraide.  La mobilisation communautaire doit être renforcée afin d’éviter des réflexes d’assistanat.

4. Mécanismes financiers durables

• Quelques remarques générales sur le financement des catastrophes

Tous les aléas relèvent du mandat du CNS selon l’article 9 du décret 85-029 du 9 mars 1985. Les ressources du Conseil National de Secours proviennent de la collecte de fonds tant intérieurs qu’extérieurs, des dons en nature, des subventions de l’Etat ou des Collectivités décentralisées (article 27 du décret 85-029 du 9 mars 1985).  

Différents ministères sectoriels ont participé dans les secours d’urgence pendant les cyclones/dépressions de la saison 2000 en utilisant leurs propres ressources. On peut citer :  

• le Ministère de la Santé qui dispose d’un « Service Médecine des Catastrophes »,

• le Ministère de l’Agriculture qui abrite le « Conseil National Antiacridien »,

• le Ministère des Forces Armées qui dispose de ses propres matériels et équipements (transport, travaux publics, moyens de communication),

• le Ministère des Travaux Publics et de l’Aménagement du Territoire et de la ville pour les travaux de reconstruction des infrastructures routières,

• le Ministère des Transports et de la Météorologie avec son service météo pour les informations climatiques.

Des fonds exceptionnels ont été débloqués par le Gouvernement pour appuyer certains départements ministériels clés comme la santé, l’agriculture, mais également pour les catastrophes naturelles, afin de leur permettre de faire face aux priorités identifiées dans leurs secteurs respectifs. Au niveau local, des fonds, certes insuffisants, ont été attribués aux communes sinistrées pour leur permettre également de répondre aux besoins prioritaires.  

Pendant la saison cyclonique 2000, le Gouvernement a octroyé des fonds spéciaux pour un montant total de 10.500.000.000 Fmg à titre de rétablissement d’urgence, dont 8.000.000.000 Fmg attribués aux différents ministères à titre de rétablissement sectoriel et 1.225.000.000 Fmg pour les Fivondronana sinistrés.  

En ce qui concerne la reconstruction, le Gouvernement a élaboré un document intitulé « Evaluation des dégâts et Programme de Reconstruction Durable Post Cyclonique pour Madagascar - mai 2000 » qui tient compte du coût des réhabilitations et des reconstructions à réaliser selon les normes requises suite aux dégâts causés par les trois derniers cyclones Eline, Gloria et Hudah de l’année 2000. Il a constitué la base de discussion entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds pour le processus d’élaboration du Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP). Ces travaux sont prévus dans le budget du pays 2001 et cofinancés par la Banque Africaine pour le Développement et la Banque Mondiale dans le cadre du CAS III et du FID III.  

Les aides d’urgence allouées aux catastrophes pour l’année 2000 ont permis de recenser une quarantaine d’intervenants financés par une trentaine de bailleurs.  

En dépit des efforts déployés par le Gouvernement, la tendance à dépendre des aides et financements extérieurs pour les secours d’urgence est encore marquée. Divers organismes interviennent par ailleurs dans la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Ils disposent chacun de leurs budgets d’intervention et d’administration qui sont gérés par eux-mêmes ou confiés en partie au CNS.  

• Capacités et faiblesses

• La politique générale de financement des catastrophes

Tous les aléas relèvent du mandat du Conseil National de Secours, mais compte tenu de l’importance des cyclones à Madagascar, le CNS a concentré surtout ses efforts dans ce domaine jusqu’à présent. Des interventions notables ont par contre été réalisées pour la sécheresse et le choléra durant l’année 2000.  

Dans la situation actuelle où les ressources du CNS sont encore limitées, les activités de cette dernière ont été surtout entreprises dans les régions soumises fréquemment aux aléas cycloniques (la partie Est  de l’île). L’article 10 du décret 85-029 favorisait d’ailleurs cette concentration d’activité autour des aléas cycloniques au détriment des autres risques et catastrophes.  

Le « Fonds national de prévoyance » existe légalement (décret 85-029 du 9 mars 1985) mais son mode de gestion et son utilisation ne sont pas clairement définis (mécanisme et suivi de la mobilisation). Ce fonds joue le rôle de « Fonds pour les Catastrophes ». Par contre, les ressources pour la Gestion des Risques et Catastrophes ne sont pas structurées, ni prédéfinies. De même, les ressources pour les secours d’urgence ne sont sollicitées et reçues qu’après la survenance des catastrophes.

Enfin, celles pour la phase pré-catastrophe : la prévention et l’atténuation sont quasiment inexistantes car elles sont dépendantes des projets financés par les bailleurs de fonds. Des activités relatives à la prévention et la préparation existent et sont financées actuellement par différents projets. Divers organismes oeuvrent dans divers domaines du secteur des catastrophes (criquet, sécheresse, choléra, météorologie, ...). Ils contribuent dans la gestion selon leur spécialité et disposent de leurs moyens propres.  

Certaines ressources proviennent d’accord tripartite : Bailleurs de fonds, Gouvernement malgache et Agence d’exécution. Les bailleurs de fonds peuvent avoir aussi leur propre projet. Ils travaillent dans ce cas en collaboration avec le Conseil National de Secours où transite une partie du financement selon la programmation des activités (par exemple les projets de l’UNICEF, CARE, …)  

Seuls quelques ministères disposent de budgets prévus pour la gestion des catastrophes (par exemple le Ministère de la santé, le Ministère de l’agriculture). Les ressources se sont avérées nettement insuffisantes devant l’ampleur des dégâts, d’où les fonds spéciaux octroyés par le Gouvernement ou les aides provenant de l’assistance internationale.

En ce qui concerne les activités post-catastrophes, en particulier la reconstruction des infrastructures de base (bâtiments publics, routes), les dégâts sont d’une telle importance que la population en subit encore plusieurs années plus tard les conséquences (d’où l’élaboration d’un document « Evaluation des dégâts et Programme de Reconstruction Durable Post Cyclonique pour Madagascar - mai 2000 »). Les fonds alloués aux activités de rétablissement et de reconstruction s’avèrent nettement insuffisant par rapport aux dégâts occasionnés par les cataclysmes.  

Certains bailleurs de fonds confient des ressources au Conseil National de Secours. Elles sont utilisées pour les différentes phases de la Gestion des Risques et des Catastrophes. La présence de ces différentes ressources nécessite le renforcement du système de contrôle des comptes. Il faudrait instaurer un mécanisme d’audit des comptes annuels adapté selon la structure de la future organisation pour la gestion des catastrophes. Les comptes du Conseil National de Secours sont actuellement présentés auprès du Conseil du Gouvernement. Ils sont dès lors mise à disposition à tout intéressé pour consultation ou copie. Ceci est très important dans la mesure où la confiance et le renouvellement des aides des différents bailleurs de fonds reposent sur la transparence et l’existence d’un système de publication périodique des comptes préalablement soumis à un contrôle externe. D’autre part, il serait important d’assurer que les ressources limitées  qui sont disponibles soient investies de manière à maximiser leurs impacts, ainsi qu’à éviter les duplications. La coordination et la complémentarité des divers projets et programmes doit être un principe de base dans l’utilisation des fonds internationaux et nationaux.  

La limitation des ressources du Conseil National de Secours s’explique en partie du fait qu’il n’existe pas encore une vision claire des besoins en matière de Gestion des Risques et des Catastrophes à travers ses différentes phases (objet de l’étude de la mise en place d’une Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes). Les possibilités d’action de la société civile et celles du secteur privé sont encore inconnues dans la mesure où ces dernières ne participent quasiment pas dans la gestion des risques et catastrophes.  

• Organisation administrative et financière

Le Conseil National de Secours, organe rattaché au Ministère de l’Intérieur est la structure légale de gestion des catastrophes. Il est dirigé par un Secrétariat Permanent composé de 3 divisions :

1. une division de la comptabilité financière,

2. une division de réception, de stockage, de répartition et d’acheminement des dons en nature,

3. et une division de la comptabilité matières, des biens et des fournitures du Conseil National de Secours.

Les ressources humaines dont dispose le Conseil National de Secours actuellement ne lui permettent pas d’effectuer une gestion des fonds permettant de disposer des informations financières exhaustives et en temps réel. La structure et l’organigramme sont réduits au strict minimum. Les travaux de gestion et de suivi des différents comptes sont encore tenus manuellement.  

Le décret 85-029 (mis à jour par le décret 90-193) prévoit l’utilisation du « Fonds spécial de prévoyance » alimenté par le Budget général de l’Etat et ouvert au Trésor pour les secours d’urgence et mesures de sauvegarde en cas de cataclysmes. Le Conseil National de Secours dispose d’un compte bancaire pour faciliter le déblocage des fonds pour les besoins de secours, et d’une caisse ou régie d’avance (le plafond de caisse est de 10 millions de Fmg). Enfin, pour le Conseil National de Secours s’est vu allouer pour la première fois en 2000 d’un budget annuel de fonctionnement de 91 millions de Fmg.  

Pour sa gestion financière, le Conseil National de Secours dispose des comptes suivants :  

-  le budget général ou encore le compte Conseil National de Secours (Trésor) assurant le règlement des charges de fonctionnement du Conseil National de Secours. Il a été prévu comme étant le Fonds Spécial de Prévoyance. Un compte bancaire d’accueil des dons et aides tant intérieures qu’extérieures (article 28 du décret 85-029), dont le signataire est le Ministre de l’Intérieur, Président du Conseil National de Secours a été ouvert spécifiquement pour recevoir les différentes ressources provenant du Gouvernement ou mises à disposition dans le cadre des projets (UNICEF, PNUD, PAM, etc.),

-  et le fonds choléra Conseil National de Secours – Trésor (autre compte du Conseil National de Secours au Trésor).

Les CRS et CLS ont en principe leur propre compte bancaire dans leur localité.

Ces différents fonds requièrent différentes procédures en fonction des méthodes de gestion utilisées par les donateurs.  

Le Fonds Spécial de Prévoyance est soumis aux règles de la comptabilité publique. Il accueille en principe les fonds reçus à titre de secours d’urgence et mesures de sauvegarde en cas de cataclysme. Il a servi jusqu’à maintenant à régler surtout les frais de fonctionnement du Conseil National de Secours en particulier les soldes des Employés de Courte Durée. Des aides financières ont été versés directement dans le compte bancaire du Conseil National de Secours, nécessitant ainsi une mise à jour budgétaire pour celle provenant du Gouvernement.  

Le CNS dispose pour la première fois d’un budget de fonctionnement en 2000. Ce compte suit les règlements spécifiques aux dépenses publiques. Quelques fois, les dépenses de fonctionnement sont prélevées directement sur le compte bancaire du CNS.  

Le compte bancaire du Conseil National de Secours fait l’objet d’une utilisation multiple et enregistre en même temps différentes activités/opérations de nature différente :

• les dépenses pour les secours d’urgence,

• les dons remis par les bailleurs de fonds,

• les dons remis par le Gouvernement entérinés en Conseil des Ministres,

• les chèques remis par les agences des Nations Unies dans le cadre du financement des dépenses engagées dans les projets communs avec le Conseil National de Secours,

• les transferts de fonds remis par le Gouvernement aux autres Ministères sectoriels.

Ces diverses utilisations confondues ont nécessité des régularisations. Les fonds d’intervention d’urgence octroyés par le gouvernement pendant les périodes cycloniques ont été réintégrés dans le Budget général de l’Etat par loi de finances rectificative selon les différents Départements ministériels bénéficiaires. Seuls les dons provenant des autres bailleurs de fonds ou issus des différents projets ou organisations non gouvernementales resteront dans ce compte.  

Dans une vision de continuum (ne pas limiter et arrêter les activités aux premières urgences) et afin d’individualiser chaque activité budgétaire, l’utilisation d’un plan comptable spécifique permettra de mieux agencer la structure de ces différentes opérations. Il incombe au Conseil National de Secours d’élaborer le budget consécutif à chaque phase : prévention, préparation, atténuation, aide d’urgence, et réhabilitation.  

Pour les comptes ouverts au nom du Comité exécutif du Faritany (article 28 du décret 85-029),  il est prévu que c’est le Président du Comité Exécutif du Faritany qui est ordonnateur - gestionnaire des fonds. Des fonds de 50 millions de fmg (distribués en deux portions de 25 millions de fmg) ont été octroyés en particulier aux Fivondronana lors du passage des cyclones de l’année 2000, mais leur suivi mériterait encore à être amélioré. La répartition actuelle des « recettes » (dons, budget) peut être une source de démotivation au niveau des régions et requiert ainsi un rééquilibrage ou même une redéfinition de la mission du Conseil National de Secours au niveau central et régional. 

Les fonds relatifs au Projet Choléra  - Volet « eau et assainissement » confiés récemment par le Gouvernement au  Conseil National de Secours fait l’objet d’un autre compte du Trésor ouvert au nom du CNS.  

Certains bailleurs de fonds apportent leurs contributions sous forme d’aide en nature pour les secours d’urgence. Ces aides en nature (vivres, médicaments, etc.) sont également gérées par le Conseil National de Secours et stockées dans ses magasins.

• Problèmes des mécanismes courants

Les mesures d’incitation ou de correction assurant que tous les aspects de la Gestion des Risques et des Catastrophes seraient satisfaits (prévention, capacité de réponse, secours immédiat, redressement) n’existent pas encore. Ainsi, dans sa conception actuelle, les ressources affectées pour la gestion des catastrophes ne sont pas précisées quant à leur destination : la prévention, l’atténuation, la préparation ou les secours.  

Les dépenses sont « payées » par le gouvernement à chaque apparition des catastrophes. La formule « subvention de secours » encourage la population et les organisations à attendre des dons en cas de catastrophes, alors que son objectif principal est d’atténuer les vulnérabilités. Cela réduit les initiatives pour éviter les catastrophes et de diminuer leurs effets à travers d’autres outils de prévention (par exemple les assurances).  

Les activités de prévention, de formation ou de surveillance sont effectuées à travers les différents projets dans lequel le Gouvernement apporte sa contribution sous forme de ressources humaines, financières (à travers le Programme d’Investissement Public) ou d’infrastructure. Cet « apport transversal » a tendance à ne pas mettre en exergue la participation effective du Gouvernement au profit des autres organismes de financement. 

Les municipalités disposent de ressources financières limitées, ou dans la majorité des cas pas du tout, pour faire face aux activités de secours. Il y a un besoin urgent de voir les possibilités ou sources de financement à attribuer aux administrations locales et de simplifier les exigences administratives qui tendent à rallonger le temps de préparation pour l’intervention.  

Il y a peu de programmes ni don budgets affectés aux activités de redressement post-catastrophes. Les fonds sont gérés par le Conseil National de Coordination (CNC). Le budget utilisé n’arrive pas à couvrir pas les effets des catastrophes et la reconstruction des dégâts est reconduite d’année en année, subissant l’impact des nouvelles catastrophes. Il est extrêmement important que les ressources soient allouées aux activités réelles de secours.  

Les compagnies d’assurance locales ont tendance à limiter leur participation dans la couverture des risques contre les catastrophes du fait du caractère généralement  imprévisible et non planifiable ainsi que de l’importance des dégâts occasionnés par ces derniers. La grande lacune à Madagascar est le fait que les particuliers, qui ne disposent pas de moyens pour accéder aux services des compagnies d’assurance, ne sont pas protégés en général sur tous les plans. En cas de sinistre, le Gouvernement devrait une déclaration officielle afin de saisir les compagnies d’assurance et enclencher les mécanismes d’évaluation.  

En conclusion, nous pouvons constater que le système actuel est à la recherche d’un mécanisme qui assure :  

• le financement d’activités relatives aux différentes phases d’une catastrophe (prévention, mitigation, préparation, réponse et rétablissement),

• la couverture d’autres aléas que les cyclones tels que le choléra, les inondations, la sécheresse ainsi que celle de tous les aspects de la gestion des catastrophes,

• et la présence et les mécanismes de mobilisation de fonds dans les endroits vulnérables.

• Besoins et priorités

La politique de financement des catastrophes consiste à mettre en place un fonds de calamités pérenne, transparent et conforme à la politique de décentralisation actuelle de l’Etat et couvrant toutes les étapes de GRC.

• Pérennisation

La stratégie de financement doit être basée sur la mobilisation et la pérennisation des ressources financières provenant du budget public, des financements privés et internationaux. Selon le cadre institutionnel retenu, le « Fonds de catastrophes » peut être un fonds permanent intégré aux divers paliers du Gouvernement, et faire partie des programmes de chaque département ministériel ; ou bien une ressource attribuée directement à l’organe chargé de la gestion des catastrophes qui le distribue à ses démembrements. Le fonds de calamités est dans tous les cas inhérent au problème de l’urgence qui peut surgir à n’importe quel moment ou pas du tout.  

• Transparence

La capacité à la transparence est primordiale dans la gestion des fonds de catastrophes. Les comptes relatifs aux activités de secours doivent être mis à la disposition des bailleurs de fonds et des différents intervenants dans le domaine. La publication du bilan d’activités est à continuer afin de raffermir la confiance des donateurs.  

En vue d’une optimisation de l’utilisation des ressources, les procédures, le système de réapprovisionnement, le suivi et contrôle à travers les différentes phases de gestion sont à déterminer de manière précise. Il en est de même pour les instruments de contrôle et d’audit.

• Décentralisation

Dans le cadre de la décentralisation et de l’autonomie des provinces, une décentralisation ressources est à envisager et à mettre en place au niveau provincial, régional et local. Lorsque la catastrophe frappe, le premier niveau de gestion, local, intervient, puis aidé par le niveau supérieur si les ressources viennent à manquer. Il est important de mettre en place et de définir les attributions de l’organe de Gestion des Risques et des Catastrophes pour la coordination des différentes activités. Le cadre juridique et législatif devra accompagner rapidement l’évolution et la mise en place des nouveaux concepts.  

Le renforcement des capacités et le transfert des compétences (au niveau central et régional) dans l’objectif de pérennisation des connaissances, technologie et capacités opérationnelles assureront la professionnalisation du secteur de la Gestion des Risques et des Catastrophes.  

La participation du secteur privé en tant que moteur du développement économique et social s’impose. Les sociétés privées et la population sont les premiers concernés dans le cadre des cataclysmes, leur participation se réalisera surtout dans des actions d’atténuation/prévention à travers les activités/projets de développement, mais également dans les secours d’urgence.  

Financement de chaque phase de la GRC

Le cycle des catastrophes est constitué par une série de phases reliées étroitement les unes aux autres : prévention, mitigation, préparation, réponse et rétablissement. Les phases se déroulent en principe de manière séquentielle mais en réalité deux ou plusieurs phases peuvent se produire simultanément. Ce phénomène serait d’autant plus accentué dans une gestion « tous risques ».  

Le budget alloué à la GRC devrait ainsi tenir compte du cycle des catastrophes et être réparti de manière précise dans chacune des phases de la GRC.  

Ce chapitre a présenté une analyse des capacités et faiblesses, priorités et besoins en ce qui concerne les mécanismes financiers de la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Il a mis en exergue les conditions institutionnelles, juridiques, et celles aux niveaux des compétences, ainsi que les opportunités qui existent dans le cadrage macro-économique. Ces priorités et besoins constituent la base du chapitre dans lequel sera proposé des mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes à Madagascar.

Conclusion :

Ce chapitre a présenté une analyse des capacités et faiblesses, priorités et besoins dans la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Il a mis en exergue les conditions institutionnelles, juridiques, et celles aux niveaux des compétences, ainsi que les opportunités qui existent dans le cadrage macroéconomique. Ces priorités et besoins constituent la base des chapitres suivant dans lesquels seront proposés une stratégie ainsi qu’un cadre institutionnel possible pour sa mise en œuvre.