Introduction 

1. Principes fondamentaux pour des mécanismes financiers efficaces

Le fonds pour les catastrophes devra faciliter la prise de mesures nécessaires tant dans la prévention que dans la sauvegarde de la vie humaine en cas de cataclysme, et financer les activités relatives aux différentes phases de la gestion des risques et catastrophes.  

Pour que l’objectif cité précédemment puisse être réalisé, les lignes d’actions suivantes seront priorisées :  

•   le fonds pour les catastrophes sera établi sur la base d’une approche  « tous risques », il prendra en compte tous les types de catastrophes ;  

• il financera les activités et projets relatifs à la prévention, la préparation et l’atténuation des risques et catastrophes, mais également les activités de secours et de réhabilitation ;  

• il sera géré par l’organe central chargé de la gestion des risques et catastrophes qui l’attribuera à ses différentes antennes régionales et locales ;  

• il sera soumis aux règles de la comptabilité publique et aux activités de contrôle et d’audit périodiques nécessaires avant la publication des résultats aux différentes autorités et bailleurs de fonds.

Le fonds pour les catastrophes couvrira les dépenses ci-après :  

• les frais relatifs au fonctionnement du CNGR et de ses différentes entités (matériels et mobiliers de bureau, fournitures, …). ;  
• les dépenses engagées dans les différentes phases de gestion des catastrophes : prévention et préparation, atténuation, réponse et secours, rétablissement, réhabilitation et reconstruction. Elles constituent « le fonds pour les catastrophes » car elles concernent directement l’activité principale du CNGRC qui est la gestion des risques et catastrophes.  

Les sources de financement :

L’Etat malgache doit financer en premier lieu les différentes dépenses relatives à la gestion des risques et catastrophes. Des Ressources Propres Internes devront être programmées dans le Budget Général de l’Etat. Si ces ressources ne permettent pas de subvenir aux dépenses suite à l’ampleur des cataclysmes, le Gouvernement fera un appel à l’Aide Extérieure pour combler les besoins.  

Toutes les autres sources de financement qui permettent de compléter la collecte de fonds durant un cataclysme devront être considérées, telles que les différents systèmes de prélèvement, les coopérations régionales bilatérales, les possibilités actuelles consécutives à l’IPPTE, ou les sources de financement régional telles que les ristournes. La participation du secteur privé et du milieu confessionnel est également à promouvoir.  

Quelle que soit la forme et leur provenance, tous les fonds utilisés pour la gestion des risques et catastrophes doivent être intégrés dans le budget général de GRC et gérés selon les principes de la comptabilité publique.  

Principes fondamentaux pour des mécanismes financiers :

Les mécanismes et arrangements financiers doivent :  

• Encourager tous les niveaux départementaux du gouvernement à prendre des mesures pour minimiser l’impact et réduire la probabilité des catastrophes ;  

• Définir clairement les objectifs de chaque stratégie de Gestion des Risques et Catastrophes, son planning de réalisation et sa cohérence avec la politique financière du gouvernement ;  

• Encourager la réaction face aux catastrophes à tous les niveaux. Le gouvernement national (en tant que niveau supérieur) ne doit être sollicité que lorsque les capacités et ressources locales sont insuffisantes ou inexistantes.

Budgétisation

Le fonds pour les catastrophes devra être géré selon les règles de la comptabilité publique. Des mécanismes de déblocage rapide et souple sont à utiliser à partir de la mise à jour des réglementations en vigueur. Les fonds additionnels seront intégrés dans le budget initial dans le cadre d’une loi de finances rectificative.    

Répartition du Fonds pour les Catastrophes

Dans le domaine de la gestion des catastrophes, les besoins sont à chaque fois différents selon le type de catastrophe et selon les caractéristiques de la population affectée. Le Fonds pour les Catastrophes devrait être réparti de manière ciblée et rationnelle. Une pondération pour la répartition devrait être appliquée en fonction de la vulnérabilité de la population.  

Une partie des ressources pourrait être conservée par le CNGRC pour le financement des matériels et équipements lourds dont la gestion restera, centralisée. L’autre partie des fonds ira directement aux organes locaux décentralisés chargés des catastrophes pour être utilisés à différents niveaux dans les divers secteurs (santé, agriculture, …) selon l’apparition et l’importance des catastrophes.  

Le niveau central devrait optimiser également la proportion de fonds alloués aux localités et aux provinces par rapport à leur capacité. La gestion des fonds sera confiée progressivement aux niveaux provincial et local. Les modalités et procédures relatives à la mise en place des provinces autonomes sont actuellement en cours d’étude et de mise en place, les compétences en matière de gestion devront être renforcées.

Utilisation du fonds :

Le Gouvernement central ainsi que le Gouvernement régional doivent déclarer officiellement la catastrophe après information de la part des autorités locales. Les textes doivent prévoir les modalités de déclaration de catastrophe locale, provinciale ou national ainsi que l’accès au fonds.

Administration et Comptabilité :

Une comptabilité doit être tenue à tous les niveaux de gestion pour s’assurer que les dépenses seraient réelles et effectuées avec efficience. Des systèmes de contrôle des comptes sont également à instaurer.

2. Propositions de mécanismes financiers de gestion des fonds pour les catastrophes

Le fonds pour les catastrophes sera géré par le BNGRC du CNGRC. Des plans d’actions et programmes de travail coordonneront le déblocage de fonds aux différentes antennes décentralisées du CNGRC selon l’apparition des cataclysmes.  

Les mécanismes financiers concernent la budgétisation et l’utilisation des différents fonds obtenus pour la gestion des risques et catastrophes.  

Budgétisation :   

Le « Centre National de Gestion des Risques et Catastrophes » est responsable de la planification (la préparation, la rédaction du plan) de la stratégie de Gestion des Risques et Catastrophes ainsi que sa mise en oeuvre. Le budget du fonds pour les catastrophes sera préparé par le BNRGC et validé par le CNGRC.  

Chaque phase de gestion des risques et catastrophes a sa propre spécificité. Les activités des phases préparation, prévention, atténuation peuvent facilement faire l’objet de programmation et de prévention. Par contre, les activités de secours sont les plus difficiles à quantifier car on ne peut prédire ni le nombre ni l’ampleur des cataclysmes. Les activités de secours devront être néanmoins budgétisées selon les expériences et les bases de données disponibles. Le budget comprendra en outre les prévisions relatives au fonctionnement normal des différentes entités du CNGRC.  

L’administration publique dispose de deux outils financiers qui permettent de gérer ces contraintes et de les adapter au contexte de la GRC : ce sont le Budget Général et le Programme d’Investissement Public.  

Le budget général est l’instrument financier de gestion des dépenses de fonctionnement d’un département administratif. Il est géré par le Ministère du Budget et des Provinces Autonomes. Etant donné le caractère aléatoire de l’apparition des cataclysmes, une programmation parfaite des activités de secours est difficile à obtenir. Ce phénomène aboutirait à deux situations, soit une insuffisance du budget de secours, soit à l’existence d’un reliquat. Le reliquat tomberait automatiquement en annulation en fin d’année selon le principe du zéro budgeting de la comptabilité publique. Le CNGRC devra faire appel à d’autres sources de financement pour combler ces besoins supplémentaires imprévisibles.  

Une prévision annuelle du fonds pour les catastrophes ne permettrait pas ainsi d’obtenir une gestion optimale. Une planification à long terme des activités de gestion des risques et catastrophes faciliterait une gestion coordonnée des activités à travers les différentes phases de la GRC. Le « Programme d’Investissement Public ou PIP » qui est un instrument de financement des projets de moyen et long terme, permet une planification à long terme des activités. Pour un projet déterminé, il est composé d’une enveloppe globale de financement avec un déblocage annuel non limitatif.  

Dans la phase budgétisation, on peut également citer le « fonds de contre-valeur » qui une source de financement provenant du résultat de cession des dons octroyés par les différents bailleurs de fonds selon les conventions bilatéraux entre ces derniers et l’Etat malgache. Ce fonds est géré par la Cellule d’appui et de suivi aux Aides Extérieures selon les principes du Programme d’Investissement Public  

En matière de fiscalité, selon les règlements en vigueur, les dons et aides octroyés en matière de cataclysme ne sont exonérés ni d’impôt ni de taxe quelconque. Des lignes budgétaires « taxes sur dégâts cycloniques» doivent être ainsi prévues et créées pour les différents impôts et taxes relatifs aux dons externes lors de l’élaboration des budgets du CNGRC. La taxe apporterait plus d’avantage en adoptant le caractère « évaluatif », fluctuant avec le taux de change et non celui de « limitatif », basé sur le taux de change retenu lors des prévisions. Enfin, étant donné le caractère aléatoire des cataclysmes, il est conseillé de prévoir une ligne budgétaire « Provisions de taxes » ou « Imprévues Taxes sur dégâts cycloniques » pour pouvoir accueillir les aides internationales exceptionnelles octroyées lors des cataclysmes importants.  

Utilisation et allocation du fonds pour les catastrophes :   

Le Gouvernement affectera le budget approuvé et voté par l’Assemblée Nationale au CNGRC : c’est le processus d’ouverture de crédit. Le Ministère du budget fixe les modalités d’allocation du fonds au CNGRC, organe chargé de la gestion du fonds pour les catastrophes (autorisation officielle d’utilisation du fonds). La gestion des fonds sera déléguée aux différentes entités décentralisées de la gestion des risques et catastrophes (BNGRC ainsi que CPGRC, et CRGRC) afin de permettre un déblocage rapide des fonds. La technique du « transfert de crédit » de l’entité principale aux échelons inférieurs permettra la mise à disposition rapide des fonds, notamment dans les CPRGC des régions à risque.  

La mise à disposition des fonds du Programme d’Investissement Public est basée sur deux concepts fondamentaux : une autorisation de programme ou « crédit d’engagement » qui couvre toute la durée du projet (constitué de plusieurs années) et un décaissement annuel ou « crédit de paiement ».

Déblocage de fond :

Le déblocage des fonds autorisés s’effectuera selon les principes de comptabilité publique. Un compte particulier sera ouvert pour la CNGRC. L’utilisation et le déblocage des fonds suivront les étapes : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement enfin par le Trésor Public. D’autres techniques peuvent être utilisées au besoin pour permettre un accès rapide au fonds pour activer les interventions, telles que l’utilisation d’un compte bancaire (fréquemment utilisé pour la gestion des fonds de contre-valeur) et la mise en place d’une caisse d’avance. Ces techniques devront suivre impérativement la réglementation en matière de comptabilité publique.  

Dans certains cas, la Banque Mondiale, en tant que bailleur de fonds d’un projet déterminé, exige le versement de la totalité de leur  budget dans un compte spécial ouvert dans une banque primaire et la gestion selon des procédures strictes d’utilisation des fonds.  

Recours aux aides extérieures

Nous proposons au Gouvernement de constituer un « fonds de réserve » pour faire face à des cataclysmes imprévus. Quand les ressources budgétisées sont épuisées, le Gouvernement utilisera ces « fonds de réserve » et les affectera selon leur utilisation. 

Le recours aux aides extérieures ne doit avoir lieu que lorsque toutes les autres sources sont épuisées. Les aides extérieures au CNGRC peuvent être de provenance locale (fonds spéciaux octroyés par le Gouvernement, autres donations nationales) ou internationale (subventions et aides provenant d’autres pays). Les différentes formes d’aides seront devront faire l’objet de conventions écrites. Ces fonds devront être intégrés dans le budget de l’Etat par loi de finances rectificative. Une ligne de crédit spécifique dite « fonds affecté » serait à mettre en place pour comptabiliser ces dépenses non budgétisées.

Contrôle :

Des études d’impact devront être réalisées dans le temps afin de vérifier l’adéquation entre les aides sollicitées, les ressources mobilisées et les impacts sur l’individu ou la population. Des mesures doivent être prises afin de préserver l’affectation des fonds de toute « décision politique ».  

Les organismes administratifs sont tenus de présenter leur compte aux différents services chargés du contrôle des comptes. Des services administratifs agréés tels que le « Contrôle des dépenses engagées » du Ministère du budget ou encore la « Cour des comptes » interviennent dans les diverses institutions pour vérification de leur compte et de l’application des « Circulaires d’exécution budgétaire ».Des services de contrôle et d’audit devront être mis en place également au sein du CNGRC afin de veiller et de contrôler le système d’octroi et d’utilisation des fonds. Ces services qui peuvent prendre la forme d’un « Service de suivi et de contrôle » interviendront au niveau des différentes entités (au moins dans le BNGRC et pour chaque CPRGC et CRGRC).

Mesures diverses :

Les capacités locales sont actuellement dans la plupart des cas inexistantes. Le renforcement des capacités des provinces et des localités est à prendre en compte dans le planning de financement et de gestion. Le BNGRC devra disposer de compétence en matière de comptabilité publique à différents niveaux afin de pouvoir appliquer correctement les règles de procédures d’exécution de budget.  

Les outils utilisés dans le mécanisme financier de la GRC décrits ci-dessus sont récapitulés dans le schéma ci-après qui résume le circuit d’intervention des différents instruments financiers de GRC.

LES INSTRUMENTS DU FONDS POUR LES CATASTROPHES

3. Propositions de structure administrative pour la mise en place des mécanismes financiers de gestion des fonds pour les catastrophes

La structure administrative chargée de la gestion du fonds pour les catastrophes complétera la proposition de cadre institutionnel pour la gestion des risques et catastrophes décrite dans le chapitre 4.  

La mise en place du fonds pour les catastrophes est consécutive à celle de la mise en œuvre de la stratégie de gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Cela suppose que le CNGRC et le BNGRC soient opérationnelles sur le plan technique, administratif et financier.  

Dès l’adoption des mécanismes financiers de la SNGRC chaque entité devrait adopter des mesures pour sa mise en œuvre. Les tâches suivantes sont proposées de manière non exhaustive :  

• Au niveau du Gouvernement

• Mise à jour et/ou régularisation des décrets relatifs au fonds pour les catastrophes  

• Adoption des mécanismes financiers proposés par voie réglementaire (système budgétaire, nomination des responsables)

• Arbitrage du budget proposé.  

• Au niveau du Ministère du budget et du développement des provinces autonomes et du Ministère  des finances, de l’économie et du plan  

• Elaboration des différents outils financiers de GRC  

• Elaboration des procédures financières relatives à la GRC  

• Assistance du CNGRC dans la mise en place des procédures et outils financiers de GRC  

Le CNGRC devrait obtenir l’assistance des techniciens des Ministères du budget et du développement des provinces autonomes et ceux du Ministère des finances, de l’économie et du plan pendant toute la période de mise en place de la SNGRC. Les techniciens du Programme d’Investissement Public et de la Cellule d’appui aux Aides Extérieures devront être sollicités, en particulier pour être membres permanents du CNGRC.  

• Au niveau du CNGRC

• Établissement d’un canevas de procédures pour chaque entité du CNGRC : traitement de dossiers, analyse, mobilisation, décaissement, comptabilité, suivi, rapport d’activités  

• Elaboration de canevas de dossiers techniques pour l’élaboration du budget relatif à la gestion des risques et catastrophes (par phase de gestion des catastrophes, selon les types de catastrophe et de risque, selon la vulnérabilité de chaque zone géographique) : modèle de dossier, informations à obtenir, fiche d’analyse par volet, fiche de décision et appréciation  

• Etablissement des outils d’analyse : méthodes, règles, support  

• Déclinaison du système au niveau régional par le renforcement des capacités : détermination des profils de responsabilité, recrutement, formation, …  

• Au niveau des CPGRC et CRGRC

• Renforcement des capacités administratives et financières.  

En ce qui concerne les activités financières propres, elles sont assurées par deux fonctions essentielles au sein des organismes publics : l’ordonnateur et le comptable public ou l’agent comptable. Les ordonnateurs engagent, liquident et ordonnancent les dépenses. Les comptables publics sont chargés du contrôle et du paiement des dépenses (soit par ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers), de la conservation des pièces justificatives, des opérations et des documents comptables.  

Le CNGRC devra ainsi disposer au sein de son BNGRC d’un « Ordonnateur » et d’un « Comptable Public » pour assurer la gestion des opérations financières et comptables. Au niveau provincial et régional ces fonctions seront également à représenter à chaque niveau.  

Le schéma de la page suivante indique les différents flux financiers au sein du CNGRC. Le BNGRC reçoit et distribue les différents crédits à ses démembrements provincial et régional.  

SCHÉMA RÉCAPITULATIF DES FLUX FINANCIERS DU CNGRC

« Les fonctions d’ordonnateur » reviennent au Directeur du BNGRC dûment mandaté par le CNGRC. Au niveau provincial, c’est le Directeur Provincial du BNGRC qui tient ce rôle, et au niveau région le rôle d’ordonnateur revient Directeur Régional.  

Compte tenu de l’importance et de l’envergure des activités de GRC, « la fonction comptable » sera attribuée à un Directeur Administratif et Financier du BNGRC qui sera « chargé des finances » de l’ensemble du CNGRC. Il sera responsable des différents virements ou transfert de fonds effectués à travers les différentes entités provinciales et régionales du CNGRC, et du suivi des étapes de déblocage et de renouvellement des différents types de crédit (budget général, PIP, fonds de contre-valeur, …). Au niveau provincial et régional, des Comptables assureront les fonctions financières et seront les représentants du Directeur Administratif et Financier central.  

Le tableau ci-après présente les différents postes nécessaires pour la gestion financière et comptable du fonds pour les catastrophes, ainsi qu’une liste non limitative de leur fonction respective selon les différents types de gestion : comptabilité publique, gestion de compte bancaire et gestion de caisse d’avance.

• Les Principes de base des mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes à Madagascar  

Les principes suivants sont les bases des mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes. 

1.      Le fonds pour les catastrophes doit être pérenne, transparent et décentralisé

2.      Le fonds pour les catastrophes est élaboré selon une approche tous risques et toutes catastrophes.

3.      Le fonds doit couvrir toutes les étapes de la catastrophe : prévention, et préparation, atténuation, réponse, rétablissement et réhabilitation.

4.      Le fonds pour les catastrophes fait partie intégrante du budget général ou du budget d’investissement de l’Etat selon que la nature des dépenses serait fonctionnement ou investissement.

5.      Les règles de la comptabilité publique régissent l’utilisation de tous les fonds utilisés pour la gestion des catastrophes.

6.      Le budget de gestion de risques et des catastrophes sera voté au Parlement et adopté par la loi de finances.

7.      Le système de gestion devra favoriser un déblocage souple et rapide des fonds.

8.      Les budgets sont décentralisés. Les niveaux local et provincial doivent disposer de budget pour répondre aux catastrophes.

9.      La répartition des fonds doit être élaborée de manière ciblée et rationnelle. La pondération doit être basée sur la vulnérabilité de la population.

10.  Le niveau supérieur ne doit être sollicité que lorsque les capacités et ressources locales sont insuffisantes ou inexistantes.

11.  Le Gouvernement prendra la responsabilité de solliciter l’assistance internationale selon l’ampleur de la catastrophe.

12.  Une comptabilité doit être tenue à tous les niveaux.

13.  Des systèmes de contrôles et d’audit des fonds doivent être mis en place avant la publication des résultats afin de s’assurer de l’adéquation entre les ressources mobilisées, les aides sollicitées et l’utilisation des fonds et leurs impacts sur la population. Des études « coût/bénéfice » permettront de choisir ou de connaître le résultat des méthodes adoptées dans les activités de GRC.

14.  Les textes doivent être mis à jour pour tenir compte de nouvelles dispositions sur la gestion du fonds pour les catastrophes.